NI EXPROPIACIÓN NI ESPECULACIÓN; DERECHO A LA CIUDAD

Por José Antonio Artusi

No debería existir contradicción entre el derecho a la propiedad privada y el derecho a la vivienda digna, al hábitat y a la ciudad. Por el contrario, podríamos decir que sin garantía del derecho a la propiedad privada los demás derechos se tornan imposibles de satisfacer. Pero las normas concretas que se refieren a estas cuestiones deben analizarse en el marco de un contexto amplio y complejo, lejos de las simplificaciones que pretenden reducir todo a extremos opuestos e irreconciliables.

Los países desarrollados han logrado avances normativos y en el diseño de sus políticas públicas que han permitido lograr que esa ecuación se resuelva favorablemente, y algunos países de América Latina, en medio de obvias dificultades y contratiempos, han también experimentado algunos logros, al menos en la sanción de normas  y la implementación de algunas experiencias que marcan el camino en la dirección correcta. En la Argentina, lamentablemente, el atraso es doble, carecemos tanto de normas como de políticas públicas asentadas y con continuidad en el tiempo que hayan permitido avizorar avances concretos en la materia. Sin embargo, la perspectiva de lograr ciertas continuidades en la aplicación de programas de gestión que vienen de administraciones anteriores, y que deberán mantenerse y continuar en las futuras, abre una ventana de posibilidad que deberíamos aprovechar todos.      

Veamos algunos antecedentes. La Constitución de España establece en su artículo 47 que “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.” En ocasión de la reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos los convencionales constituyentes de la UCR presentaron un proyecto de reforma que proponía la siguiente redacción, basada en el mencionado artículo:  “Quedan garantizados en la Provincia para todos sus habitantes los derechos a una vivienda digna y a un hábitat adecuado para el desarrollo humano. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivos estos derechos, planificando y regulando la utilización del suelo y promoviendo el ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible de acuerdo con el interés general, para impedir la especulación y con miras al uso racional y equitativo del territorio y los recursos naturales. La comunidad participará en las plusvalías que genere la inversión de los entes estatales en obras de infraestructura de servicios públicos y equipamiento comunitario.” Ese proyecto dio origen al finalmente sancionado artículo 25 de la constitución entrerriana, pero lamentablemente buena parte de la redacción propuesta quedó en el camino, y se llegó a un texto mucho más “lavado”: “El Estado promueve las condiciones para hacer efectivo el derecho de todos los habitantes a una vivienda digna, con sus servicios conexos y el espacio necesario para el desarrollo humano, en especial destinado a los sectores de menores recursos. Planifica y ejecuta una política concertada con los municipios, comunas e instituciones que lo requieran, con el aporte solidario de los interesados”. En el camino quedaron la regulación de la utilización del suelo y el ordenamiento territorial para prevenir la especulación inmobiliaria y la recuperación de la valorización del suelo generada por la acción de los entes públicos en los procesos de desarrollo urbano.  Obviamente, la Constitución del Reino de España también consagra en su Artículo 33 el derecho a la propiedad privada: “1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”. El texto constitucional entrerriano, en su artículo 23, establece que “la propiedad privada es inviolable y tiene función social”.

En Brasil, su constitución federal sancionada en 1988 dispone que “se garantiza el derecho a la propiedad”, y que “la propiedad privada atenderá su función social”. A su vez establece que “la ley establecerá el procedimiento para la expropiación por causa de necesidad o utilidad pública, o por interés social, mediante justa y previa indemnización en dinero, salvo los casos previstos en esta Constitución”.

En el Art. 23 se dispone que “Es competencia común de la Unión, de los Estados, de Distrito Federal y de los Municipios”, entre otras, “promover programas de construcción de viviendas y la mejora de las condiciones de habitabilidad y de saneamiento básico”.

Pero además la Constitución brasileña contiene un inusual capítulo referido a la política urbanística.  Consta de dos artículos, que reproducimos a continuación:

“Art. 182. La política de desarrollo urbanístico, ejecutada por el Poder Público Municipal, de acuerdo con las directrices generales fijadas en la ley, tiene por objeto ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes.

1. El plan director, aprobado por la Cámara Municipal, obligatorio para ciudades con más de veinte mil habitantes, es el instrumento básico de la política de desarrollo y de expansión urbana.

2. La propiedad urbana cumple su función social cuando atiende las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresadas en el plan director.

3. Las expropiaciones de inmuebles urbanos serán hechas con previa y justa indemnización en dinero.

4. Se permite al poder público municipal, mediante ley específica para el área incluida en el plan director, exigir, en los términos de la ley federal, del propietario de suelo urbano no edificado, infrautilizado o no utilizado que promueva su adecuado aprovechamiento, bajo pena de, sucesivamente:

I parcelamiento o edificación obligatorias;

II impuesto sobre la propiedad rural y territorial urbana progresivo en el tiempo;

III expropiación con pago mediante títulos de deuda pública de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta diez años, en plazos anuales, iguales o sucesivos, asegurando el valor real de la indemnización y los intereses legales.

Art. 183. Aquellos que posean como suya un área urbana de hasta doscientos cincuenta metros cuadrados, por cinco años, ininterrumpidos y sin oposición, usando la como su morada o la de su familia, adquieren el dominio, siempre que no sean propietarios de otro inmueble urbano o rural.

1. El título de dominio y la concesión de uso serán conferidos al hombre o a la mujer, o a ambos, con independencia del estado civil.

2. Ese derecho no serán reconocido al mismo poseedor más de una vez.

3. Los inmuebles públicos no se adquirirán por usurpación.”

Estos dos artículos fueron reglamentados en la ley federal número 10.257, de 2001, denominada generalmente “Estatuto de la Ciudad”. Pero hagamos antes una aclaración, en Brasil son los municipios los encargados del cobro del impuesto predial territorial urbano, equivalente a nuestro impuesto inmobiliario (artículo 156).   

El Estatuto de la Ciudad establece una serie de directrices generales y crea un conjunto de instrumentos de la política urbana, que se agrupan básicamente en instrumentos de planificación (a diversas escalas), instrumentos tributarios y financieros, instrumentos jurídicos y políticos, y los estudios de impacto ambiental. En los artículos 5, 6, 7 y 8 se articula la implementación de 3 instrumentos que pueden estar vinculados sucesivamente; el parcelamiento, edificación o utilización obligatorios; el impuesto predial territorial urbano progresivo en el tiempo; y la expropiación, como último recurso. Vale señalar que estos instrumentos sólo pueden aplicarse a partir de “una ley municipal específica para el área incluida en el plan maestro”, es decir que presupone la existencia de una norma local especial y de un plan maestro o plan de ordenamiento territorial. 

Es importante señalar que los municipios tienen en el caso brasileño una herramienta que excede el campo de la política urbanística, como es la potestad tributaria de gravar la propiedad inmueble urbana. De esta manera, están munidos de un recurso del que carecen, por ejemplo, los municipios argentinos. Esta cuestión es relevante ya que cabe considerar que de existir un buen impuesto predial territorial urbano que grave solamente el valor del suelo y no grave por ende el valor de las construcciones y mejoras, estos instrumentos ad hoc de movilización del suelo vacante retenido especulativamente en áreas urbanas consolidadas  - potencialmente polémicos y conflictivos - no serían realmente necesarios, ya que, por ejemplo, dos terrenos en similar localización y con idéntica superficie, uno baldío y vacante de uso, y otro edificado y utilizado, pagarían exactamente el mismo monto en concepto de IPTU, y por lo tanto existiría un potente incentivo para edificar y ocupar adecuadamente todas las parcelas urbanas dotadas de servicios públicos.

También es necesario destacar que el Estatuto de la Ciudad contiene otros instrumentos relativamente novedosos y sofisticados de recuperación y reinversión de plusvalías urbanas y de intervención en la dinámica de los mercados de suelo, tales como la concesión onerosa del derecho de construir, que permite a la vez obtener recursos para financiar el desarrollo urbano, deprimir los precios del suelo urbanizado, y promover su adecuada utilización y densificación.     

En Colombia el Artículo 51 de su Constitución nacional reformada en 1991 establece que “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”

El derecho de propiedad está consagrado en el artículo 58: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica…”.

El Artículo 82 a su vez dispone que “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y

regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.”

En el Artículo 288 se establece que “la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.”

Al igual que en el caso brasileño, en el Artículo 317 se dispone que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”, o lo que nosotros denominamos contribución por mejoras.

La ley orgánica mencionada en el artículo 288 de la constitución colombiana se sancionó en 1997 y se trata de la ley número 388. En su Artículo 2º fija claramente 3 principios: “El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:

1. La función social y ecológica de la propiedad.

2. La prevalencia del interés general sobre el particular.

3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.”

A su vez se crean en la ley 388 un conjunto de instrumentos de planificación y gestión urbanística. Entre esos instrumentos se encuentra el desarrollo y la construcción prioritarias.

El Capítulo 9 de la Ley 388 está referido a la participación en la plusvalía y en el artículo 73 se establece que “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.” Vale decir que se reconoce no sólo a las obras o servicios públicos como generadores de valorizaciones adicionales en los precios del suelo que deben recuperarse para la comunidad, sino que también se incluyen las acciones normativas que permiten por ejemplo mayor edificabilidad en ciertos casos, en línea con el concepto de “suelo creado” implícito en el instrumento de la concesión onerosa de la legislación brasileña. De hecho el artículo 74 dispone que “son hechos generadores los siguientes:

1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.”

Es interesante señalar que en el Artículo 110º de la ley colombiana se determina la necesidad de contar con una política “nacional” urbana, un tema que se soslaya a menudo en un país federal como el nuestro, que por añadidura garantiza las autonomías municipales: “Como parte del Plan de Desarrollo, el Gobierno Nacional formulará la Política Nacional Urbana, tendiente a garantizar el desarrollo equilibrado y eficiente de los centros urbanos, la cual incluirá directrices, orientaciones, objetivos y estrategias, así como los parámetros para la determinación de los planes tendientes a su cumplimiento, lo mismo que las fuentes de financiación del componente nacional. Para tales efectos, el Ministerio de Desarrollo Económico formulará la Política Nacional Urbana y los planes tendientes a su ejecución, en armonía con los intereses regionales y locales.”

Argentina reformó su Constitución en 1994, pero no innovó en lo relativo al derecho de propiedad y el derecho a la vivienda. Es así que el artículo 14 mantiene la redacción de 1853 y el 14 bis la de 1957:

“Artículo 14.- Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber; … de usar y disponer de su propiedad; …etc.”

“Artículo 14 bis.- El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor,… El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: … el acceso a una vivienda digna.”

Y lamentablemente no sólo carecemos de una ley nacional que regule la planificación y el ordenamiento territorial con miras a promover el acceso al hábitat adecuado, sino que a su vez son pocas las provincias que tienen normas en la materia.

Sin embargo, ha habido algunos intentos de avanzar en marcos normativos nacionales, entre ellos diversos anteproyectos del COFEPLAN (Consejo Federal del Planificación y Ordenamiento Territorial). En su VII Asamblea Ordinaria, realizada el 1º de Noviembre de 2012 en Tucumán, se presentó un anteproyecto de ley nacional de planificación y ordenamiento territorial. Entre los principios rectores de tipo operativo que se reconocen en dicho anteproyecto figura el de la “recuperación pública de mayores valores inmobiliarios”, consistente en la “recuperación de los mayores valores inmobiliarios producidos en el proceso de desarrollo territorial y generados como consecuencia de la inversión pública, las directrices de planificación, las determinaciones del ordenamiento del territorio y los generados por toda acción externa al propietario, esto es, de la sociedad en su conjunto.” El último anteproyecto y documento de trabajo data de 2019, y en esa versión también aparecen, aunque meramente enunciados, instrumentos de gestión tales como el derecho de preferencia del poder público, Edificación o utilización obligatoria de inmuebles ociosos, Gravamen especial (para la ejecución urbanística) progresivo en el tiempo, Contribución por mejoras, Participación pública en la valorización del suelo, Otorgamiento oneroso del derecho de construir, Transferencia del derecho de construir, Reajuste de tierras, Evaluación de impacto urbano y del entorno, Preservación de ámbitos urbanos, Regularización dominial, Zonas especiales de interés social, Sistemas de Planificación Estratégica del Territorio, Plan especial de interés socioambiental, Cesión de tierras, expropiación, Englobamiento y subdivisión parcelaria, Compensación de deudas por inmuebles, Banco de tierras, Plusvalía, participación del Estado en la valorización de inmuebles por acción urbanística, Asociación publico privada (APP)”. También se incorpora en este documento de trabajo la como principio la “función social de la propiedad: la propiedad privada cumple su función social cuando atiende a las exigencias fundamentales de ordenamiento del territorio urbano y rural plasmadas en los instrumentos de Ordenamiento Territorial. Las políticas públicas relativas al ordenamiento territorial tienen como finalidad común establecer la utilización del suelo conforme al interés general y a los principios del desarrollo sustentable, constituyendo éstas, finalidades que integran los dominios del suelo como constitutivas de su función social.”

En el documento de Política Nacional Urbana publicado por el Ministerio del Interior en 2018 se señala que “las tendencias actuales de urbanización en Argentina (caracterizadas por la dispersión de la mancha urbana y la suburbanización –con la consiguiente ocupación de suelo natural sin regulación y áreas de riesgo–; y el surgimiento de áreas metropolitanas con continuidad espacial pero desarticuladas administrativamente) traen como consecuencia marcadas desigualdades sociales, económicas y territoriales. El avance de estas tendencias y problemáticas dan cuenta de un sistema administrativo fragmentado, en el que la ausencia de instrumentos jurídicos y de gestión integrales no ha permitido a los gobiernos de los distintos niveles lograr la coordinación y articulación para gestionar y planificar las ciudades y el territorio.” Por lo que se identifica como un desafío prioritario “armonizar el marco jurídico en la materia, pues existe un conjunto de normas, instrumentos y conceptos de distintas escalas sin correspondencia entre sí. Asimismo carece de un instrumento legal de orden nacional que guíe el ordenamiento territorial, con criterios unificados y consistentes que facilite a los Estados –provinciales y municipales– ordenar y planificar su territorio.”

En relación al acceso al suelo urbano y la equidad socio-habitacional se sostiene, en un párrafo de notable contundencia, que “la ausencia del Estado en la planificación y la gestión territorial ha contribuido a la expansión urbana de baja densidad y a la consolidación de un mercado de suelo urbano caracterizado por la usurpación, la especulación y la desigualdad. La escasez de instrumentos que regulen el mercado de suelo, junto con instrumentos de gestión local ineficientes e instituciones debilitadas, han favorecido el desarrollo de ciudades desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente insostenibles. En las últimas décadas, el déficit habitacional en Argentina se ha incrementado, los mecanismos de acceso al crédito han resultado insuficientes y los asentamientos informales se han convertido en la principal estrategia de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos. Asimismo, el surgimiento de barrios cerrados no sólo da cuenta de un modelo de ciudad fragmentado socio-espacialmente, sino que su localización en áreas ambientalmente frágiles y vulnerables ha generado un alto impacto ambiental.” 

En el lineamiento 5 de la PNU, referido a “PERFECCIONAR INSTRUMENTOS DE CONTROL Y REGULACIÓN DEL MERCADO DE SUELO URBANO” se considera que “para llevar a cabo, eficiente y equitativamente, la gestión, regulación y control del mercado del suelo, es prioritario generar normas e instrumentos que les permitan a los gobiernos establecer reglas del juego claras entre los actores públicos y privados, direccionar las inversiones en el territorio, frenar las prácticas especulativas y tener mejor control sobre la dispersión urbana”. A tal efecto, se plantean estrategias tales como “diseñar normas e instrumentos orientados a reducir la especulación urbana, mediante la regulación y control del mercado del suelo”, y se proponen diversos instrumentos, tales como “tasas diferenciales a inmuebles vacantes” y la “captación y redistribución de plusvalías urbanas”.

 Dentro de los instrumentos del Lineamiento 11 “GARANTIZAR EL ACCESO A LA VIVIENDA” también figura el de “tasas diferenciales a inmuebles ociosos”.

Entre las estrategias del Lineamiento 16 “ASEGURAR LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS” se encuentra la siguiente: “Aumentar la participación municipal en la recaudación a través de la incorporación de nuevos instrumentos fiscales, particularmente enfocados al mercado del suelo y vivienda”.

Veamos ahora las leyes provinciales. Mendoza fue pionera en este campo, con una ley sancionada en 2009, obviamente siendo anterior la ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, que data del último gobierno militar y fue complementada en 2013 por la ley de acceso justo al hábitat que mencionaremos más adelante.

La ley 8051 de la Provincia de Mendoza fue publicada el 22 de Mayo de 2009. Nos interesa destacar de esta norma el mandato a la Autoridad de Aplicación para “coordinar con los demás Ministerios las siguientes acciones:

a) Garantizar el financiamiento en el tiempo de los gastos que demande la ejecución de los planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial y usos de suelo. b) Adecuar los instrumentos fiscales para la corrección de las distorsiones generadas por la especulación inmobiliaria, la debida internalización de las externalidades y la recuperación de la plusvalía. Entiéndase por plusvalía: aquellos incrementos del valor inmobiliario, generados a través de las acciones públicas ejecutadas por el Estado y atribuibles a los esfuerzos de la comunidad pero, percibidos por el sector privado. c) Adecuación de instrumentos fiscales y otros para promover la inversión y la eficiencia en las actividades productivas, generando un mayor equilibrio y equidad en el territorio provincial, desalentando las actividades especulativas, pero alentando el desarrollo sustentable.”

Nos parece también particularmente relevante lo dispuesto en el Artículo 59: “VALUACIÓN FISCAL DE LOS BIENES INMUEBLES - El Poder Ejecutivo Provincial deberá mantener actualizados los valores de la tierra libre de mejoras en los avalúos fiscales de los bienes inmuebles de acuerdo a las variaciones que registre el mercado inmobiliario como consecuencia de la puesta en vigencia de los Planes de Ordenamiento Territorial que surjan por aplicación de la presente y mediante los procedimientos que establece la ley específica.”

En 2013 por su parte la Provincia de Buenos Aires publicó su ley 14449, de acceso justo al hábitat. En línea con la norma colombiana, la enumeración de principios rectores es escueta: ”ARTÍCULO 10: Principios rectores. Las políticas de vivienda y hábitat que se implementan se encuentran regidas por los siguientes principios a) El derecho a la ciudad y a la vivienda. b)  La función social de la propiedad. c) La gestión democrática de la ciudad. d) El reparto equitativo de cargas y beneficios.”

No obstante, el listado de instrumentos es bastante amplio, en algunos casos modificando o complementando disposiciones de la ley 8912. Entre estos instrumentos encontramos la participación municipal en las valorizaciones inmobiliarias y la posible combinación sucesiva del parcelamiento y/o la edificación obligatorios de los inmuebles urbanos baldíos o con edificación derruida o paralizada, el gravamen especial progresivo en el tiempo, y la eventual expropiación; sistema obviamente basado en disposiciones similares del Estatuto de la Ciudad brasileño.

Cabe en este sentido considerar que surge de la experiencia brasileña que no son estos los instrumentos más exitosamente utilizados para movilizar suelo vacante y para recuperar y reinvertir plusvalías urbanas. Más bien los municipios brasileños siguen teniendo en el IPTU una potente herramienta recaudatoria (y potencialmente reguladora del mercado de suelo y movilizadora del suelo vacante si se tratara de un tributo base suelo) y en las experiencias (sobre todo la paulista) de la concesión onerosa del derecho de construir un instrumento novedoso que, como hemos dicho, sirve tanto para recuperar y reinvertir plusvalías como para deprimir los precios del suelo y promover su adecuada edificación, ocupación y densificación.

Finalmente, la Provincia de Jujuy sancionó en 2018 su ley de ordenamiento territorial, la 6099. La enumeración de principios es muy similar a la de diversas versiones del anteproyecto del COFEPLAN, y figura entre ellos la “recuperación de los mayores valores inmobiliarios producidos en el proceso de desarrollo territorial y generados como consecuencia de la inversión pública, las directrices de planificación, las determinaciones del ordenamiento del territorio y los generados por toda acción externa al propietario, esto es, de la sociedad en su conjunto.”

Cabe señalar también que en la Provincia de Santa Fe hay 4 proyectos de ley presentados sobre la materia, y en la Provincia de Entre Ríos dos, ambos ingresados en 2018.

El derecho a la propiedad individual no es un derecho “secundario”, como ha sugerido el Papa; es por el contrario un derecho humano fundamental, pues sin propiedad no hay condiciones materiales para la libertad ni para la verdadera democracia. El problema es que muchos son lamentablemente privados de ese derecho, y por ende ven limitados sus márgenes de libertad y menoscabada su condición de ciudadanía.  

Para que se ocupe y use adecuadamente el suelo vacante retenido especulativamente en áreas urbanas consolidadas no hace falta expropiar nada, salvo en muy pocos casos excepcionales. Además, no nos olvidemos de que buena parte del suelo vacante es fiscal, y en muchos casos está constituido por amplias parcelas obsoletas y abandonadas que perturban la expansión urbana.  Para promover la movilización y utilización del suelo ocioso basta con lograr que mantener terrenos baldíos no sea rentable, y haciendo en cambio que sea mucho más rentable construir y usar ese suelo. Y eso se logra desgravando las construcciones y mejoras en el impuesto inmobiliario, transformándolo en un buen impuesto al valor del suelo libre de mejoras; y eliminando impuestos distorsivos y regresivos que castigan el trabajo y la inversión de capital productivo. Como diría Milton Friedman, se trata de recurrir al menos malo de los impuestos, la vieja idea de Henry George.    

Dicho esto, digamos también que la especulación inmobiliaria y la consiguiente apropiación privada de las valorizaciones del suelo generadas por la acción del Estado, o sea financiadas por todos los contribuyentes, es un grave problema de nuestras ciudades, que genera y agrava muchos otros: encarecimiento del suelo urbano y de la infraestructura, ineficiente dotación de equipamiento comunitario, dificultades para la movilidad y el transporte público, presión para la expansión descontrolada de la mancha urbana, deterioro del espacio público, inseguridad, etc..

En definitiva, no será con una relativización o menoscabo del derecho de propiedad como resolveremos los enormes déficits habitacionales que tenemos. Por el contrario, sólo lo haremos si lo respetamos a rajatabla, con políticas públicas adecuadas; y si entendemos a su vez que la especulación inmobiliaria no es un derecho ni debería constituir una opción válida de ahorro sino que se trata de una apropiación indebida e injusta de algo que ha sido generado por el esfuerzo colectivo.

ONU Hábitat sostiene que el Derecho a la Ciudad “es el derecho de todos los habitantes a habitar, utilizar, ocupar, producir, transformar, gobernar y disfrutar ciudades, pueblos y asentamientos urbanos justos, inclusivos, seguros, sostenibles y democráticos, definidos como bienes comunes para una vida digna”. Hagámoslo realidad para todos.-  

CÓMO CONSTRUIR 1000 VIVIENDAS SOCIALES EN CONCEPCIÓN DEL URUGUAY SIN PONER UN CENTAVO DEL ESTADO

Tenemos un enorme déficit habitacional en Argentina. No sabemos exactamente el número, pero son millones. Millones de familias privadas del acceso a una vivienda adecuada. Vale decir millones de conciudadanos nuestros, teóricamente con los mismos derechos, privados de la posibilidad cierta de una vida digna. La pandemia puso de relieve este drama y lo acentuó aún más. La consigna "quedate en casa" puede resultar más o menos aburrida y cansadora para los que tenemos una vivienda confortable y bien localizada, pero puede llegar a ser una verdadera pesadilla para quienes viven hacinados en espacios carentes de los más mínimos atributos que debería tener una vivienda que merezca ese nombre.

Los déficits de vivienda de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad constituyen uno de los eslabones del círculo vicioso de la reproducción del hábitat de la pobreza, e interactúan con los demás componentes de ese ciclo, reforzándose mutuamente, para configurar condiciones que tienden a dificultar cada vez más la posibilidad de salir de esa pobreza estructural e iniciar un camino de movilidad social ascendente. La pandemia y las medidas del gobierno para enfrentarla agudizaron todavía más la pobreza y la indigencia, como lo acaba de mostrar crudamente el INDEC.

Pero el déficit habitacional no afecta sólo a los más pobres, también golpea a amplias franjas de la clase media, sobre todo a los jóvenes, que muchas veces no encuentran ni en el mercado ni en el Estado la posibilidad de acceder a su primera vivienda.

Es imposible revertir ese déficit habitacional haciendo más o menos lo que venimos haciendo desde hace décadas. Es imperioso cambiar de manera estructural, poniendo en marcha políticas públicas de vivienda y hábitat ambiciosas pero factibles, que articulen de la manera más eficaz posible los recursos ociosos que tenemos.

Aún si sumáramos todos los recursos del FONAVI, los recursos propios de los institutos provinciales de vivienda, de los municipios, del Programa de Urbanización de Barrios Populares y otros programas nacionales, con todo eso no alcanza.

Algunos datos para corroborarlo: el año en el que los institutos provinciales de vivienda finalizaron más viviendas, sumando las del FONAVI más las de los Programas Federales, fue el 2007, con 53.557 unidades. Hace falta multiplicar ese número aproximadamente por 10, cambiar de escala.

Por eso es necesario articular al menos 2 estrategias, complementarias de todo lo que ya está en marcha:

- Recuperar un buen sistema de crédito hipotecario, que habíamos empezado a tener con los créditos UVA, y que se complicaron por la inflación, la caída del poder adquisitivo del salario y la pérdida de empleos, no por características del sistema. En ese sentido, es clave - como para cualquier política pública, podriamos decir - bajar la inflación a niveles razonables, como la mayoría de los países del mundo civilizado, incluyendo nuestros vecinos, y por otro lado reformar nuestro sistema monetario para permitir depósitos bancarios y créditos ajustables por inflación con tasas bajas, pero salarios también indexados con el índice de precios al consumidor, tal como propone el Dr. Eduardo Conesa en su último libro, "Economía política argentina".

- Recuperar y reinvertir por parte de municipios y/o provincias la valorización del suelo ( las famosas plusvalías) generada por el Estado como estrategia clave de financiación del desarrollo urbano y construcción del hábitat. La reforma tributaria propuesta por el Dr. Conesa en la obra mencionada contribuiría adicionalmente a esta estrategia, ya que el impuesto al valor del suelo libre de mejoras que él plantea en uno de sus proyectos - la vieja idea de Henry George, el menos malo de los impuestos diría Milton Friedman - es la manera más sencilla y potente de recuperar plusvalías en general, contribuiría a deprimir los precios del suelo, y por ende a abaratar las viviendas y los alquileres, a la vez que dotaría a las provincias de recursos que les permitirían eliminar el impuesto a los ingresos brutos, una gabela medieval que encarece todo, incluyendo la construcción, por lo que su remoción también ayudaría a disminuir el costo de las viviendas y de sus mejoras y ampliaciones.

Pero nos referiremos aquí a una herramienta ad - hoc, en este caso los convenios urbanísticos para la movilización de tierras fiscales en desuso en áreas carentes de servicios pero bien localizadas, formando parte de un sistema de gestión local del suelo, tal como se muestra en el gráfico.

Para el caso de Concepción del Uruguay hemos hecho cálculos rápidos estimativos para un ejemplo concreto, y las conclusiones pueden parecer sorprendentes: si la Municipalidad consiguiera que el Estado nacional le transfiera sólo 10 hectáreas contiguas a la trama urbana consolidada podría financiar la construcción de infraestructura, equipamiento comunitario, espacios verdes y 1000 viviendas sociales, sin poner un centavo del presupuesto municipal. Adicionalmente se construirían alrededor de 500 viviendas, locales comerciales, oficinas y espacios para diversas actividades económicas a adquirir a precios de mercado.

La inclusión de usos rentables del suelo y vivienda de interés social, junto con la mixtura de usos permitiría evitar la excesiva segregación social y el carácter monofuncional que generalmente presentan los conjuntos de viviendas de los institutos provinciales, problemas mencionados reiteradamente año tras año en las auditorías del FONAVI.

Cómo podría ser el trazo grueso de la secuencia del proceso que imaginamos?

1) El primer paso consistiría obviamente en conseguir el suelo. Hay disponibilidad de suelo vacante de diversos organismos nacionales, en áreas contiguas a la ciudad consolidada, en buena ubicación. Es irracional, y hasta inmoral, naturalizar que ese suelo público quede ocioso para siempre, cuando existen tantas necesidades insatisfechas.

2) El segundo paso consistiría en hacer un plan de sector para la urbanización del área, previendo mixtura de usos del suelo, trazado integrado a la ciudad, espacios verdes, equipamiento comunitario, viviendas, comercios, oficinas, actividades económicas, deportivas, culturales, etc. El plan debería también prever densidades medias o altas, para aprovechar adecuadamente el suelo y para abaratar el costo per cápita de la provisión de infraestructura de servicios públicos. Las compacidades y densidades así resultantes contribuirían a su vez a la eficiencia energética y a patrones de movilidad sostenible, favoreciendo desplazamientos no motorizados y aumentando la eficiencia de los sistemas de transporte público colectivo. Sería nuestra versión de la ciudad de los 15 minutos.

La mayor edificabilidad también permitiría una mayor rentabilidad de la faz comercial del proyecto, y por lo tanto permitiría recuperar mayor valorización por parte del municipio para destinar a vivienda social y equipamiento comunitario.

3) El tercer paso consistiría en convocar a concursos de arquitectura para seleccionar los proyectos que en su conjunto conformarían el plan de sector. En el caso de las viviendas, tanto de mercado como sociales, debería procurarse diversidad tipológica, flexibilidad para ampliaciones e incorporación de actividades económicas, y eficiencia energética, tanto desde el punto de vista de la arquitectura pasiva como de la utilización de energías renovables y gestión adecuada de los recursos hídricos y los residuos domiciliarios.

4) El cuarto paso consistiría en convocar por licitación pública a desarrolladores inmobiliarios a participar en un convenio urbanístico encargado de financiar el proyecto. Los desarrolladores aportarían el capital financiero para afrontar los costos de la infraestructura y la construcción de viviendas y edificios.

5) Los desarrolladores obtendrían su utilidad de la diferencia entre las ventas totales de las viviendas de mercado, las oficinas, locales, etc. menos el costo total de construcción de infraestructura y edificios, incluyendo las viviendas sociales a entregar al municipio.

6) Los desarrolladores podrían obtener financiación para construir los proyectos de diversas fuentes, el crédito bancario (acá, obviamente, hay mucho por mejorar) o a través de los aportes de los propios interesados, en diversas modalidades tal como las que son usuales en el mercado.

7) Los interesados en adquirir las viviendas de mercado podrían optar entre las alternativas de financiación de los desarrolladores antes del inicio de las obras o durante la construcción, o bien obtener un crédito hipotecario y adquirir la vivienda terminada.

8)El municipio obtendría las viviendas sociales sin poner un centavo, y las otorgaría a familias que no tienen recursos para adquirirlas en el mercado. Pero deberían pagarlas, sin intereses, a 30 años, ajustando las cuotas de acuerdo a la variación de los salarios.

9) Los recuperos de las cuotas de viviendas sociales deberían alimentar, junto a otras fuentes de ingresos, un fondo de desarrollo urbano que podría financiar un banco de tierras y la urbanización y construcción de viviendas sociales y equipamiento comunitario en otras áreas de la ciudad. El fondo de desarrollo urbano también podría, para casos de familias con menores ingresos, financiar la provisión de terrenos con servicios y núcleos húmedos, a completar con programas de autoconstrucción vinculados con acciones de capacitación en oficios : albañilería, construcción en seco, instalaciones, carpintería, etc.

La clave de todo el proceso es la recuperación y reinversión por parte del municipio de la valorización del suelo generada por las acciones públicas. En este caso el municipio obtendría el suelo gratis, pero hasta podría pagar sumas razonables sin afectar la esencia de la ecuación.

En este caso el ejemplo que hemos imaginado se trataría de un convenio urbanístico, pero como se ve en el gráfico existe una amplia gama de instrumentos para recuperar y reinvertir plusvalías urbanas: contribución por mejoras, concesión onerosa del derecho de construir, reajuste de suelos, etc.

Lo ideal sería que estos instrumentos de gestión urbanística formen parte de un sistema armónico, se articulen con la política tributaria, y estén incluidos expresamente en leyes nacionales y provinciales de ordenamiento territorial y acceso justo al hábitat. De todos modos, aún sin ellas, los municipios son autónomos y pueden, y deben, hacer mucho en este sentido.

Un proyecto como el que esbozamos permitiría construir un número significativo de viviendas sociales pero también contribuiría a aumentar la oferta para sectores medios, y reactivaría notablemente la construcción con todo lo que ello implica en términos de empleo y dinamización de la actividad comercial.

Para construir viviendas se necesita poner en juego los 3 factores de la economía clásica: la tierra, el capital y el trabajo. No es verdad que no tengamos disponibilidad de estos factores, a veces sólo no los vemos. Se trata de generar las reglas del juego para incentivar su articulación armoniosa. Pero los recursos están. Y están porque los costos que demanda la urbanización son menores al valor adicional que este genera. El desafío es evitar que esa diferencia vaya a parar a manos de la especulación inmobiliaria y se recupere, al menos parcialmente, para reinvertirse y poner así en marcha un círculo virtuoso de construcción del hábitat.

Hasta acá ha primado en general la socialización de las pérdidas y la privatización de las ganancias derivadas de los procesos de urbanización. Es hora de poner en marcha procesos tendientes a la distribución equitativa de las cargas y beneficios que esos procesos suponen. Ahora que se va a discutir la reforma del Código de Ordenamiento Urbano de Concepción del Uruguay haríamos bien en incorporar estos temas al debate, tratando de que el tan mentado derecho a la ciudad deje de ser una consigna de moda para transformarse gradualmente en una realidad concreta para todos. 

LEYES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: POR ARRIBA O POR ABAJO?

Estuvimos participando en el taller de leyes de ordenamiento territorial en el congreso de SAPLAT.

Pongo aquí algunas cosas que dije...

1) Es necesario comenzar YA a debatir una ley nacional de ordenamiento territorial y acceso justo al hábitat. Más allá de que somos un país federal todos los argentinos deberíamos tener derechos básicos garantizados, a la ciudad, a un hábitat digno; con los obvios matices locales y regionales. Pero somos un solo país, no una sumatoria de provincias.

2) La mejor ley posible de ordenamiento territorial no alcanza, no sería la panacea. Necesita articularse con los planes y la gestión pero sobre todo con las demás políticas sectoriales, especialmente la económica, en general, y la tributaria, en particular. “Es la economía...”.

3) Las provincias pueden (y deben) hacer mucho en materia de ordenamiento territorial y acceso justo al hábitat, aún sin una ley nacional. Y los municipios ídem, aún sin leyes nacionales ni provinciales. De hecho algunos municipios son los que están mostrando el camino.

4) 1, 2 y 3 son absolutamente compatibles entre sí.

5) Respecto de los instrumentos, se habla mucho (y se hace poco, o nada) de la necesidad de recuperar la valorización del suelo generada por el Estado, y se mencionan muchos instrumentos ad hoc de recuperación y reinversión de plusvalías como estrategia de financiación del desarrollo urbano, tomando como referencia el Estatuto de la Ciudad de Brasil o la ley de Colombia, y ejemplos concretos en ese sentido en diversas ciudades de ambos países hermanos. Todo eso está muy bien, pero no debemos olvidar que la herramienta más sencilla y potente para recuperar plusvalías es el impuesto al valor del suelo libre de mejoras, la vieja idea de Henry George (el menos malo diría Milton Friedman). Y eso es política tributaria, vuelvo a 2)

6) En Entre Ríos hay 2 proyectos de ley de ordenamiento territorial presentados en el período anterior: uno de mi autoría y otro remitido por el Poder Ejecutivo. Dado que ahora el gobierno nacional dice que la estrategia es comenzar promoviendo la sanción de leyes provinciales, esperemos que se traten pronto.

Y no nos olvidemos que seguiremos necesitando una ley nacional que se articule de manera coherente e integral con una reforma tributaria y con las demás políticas públicas sectoriales.-

Silvio Gallay presidirá el Comité Departamental de la Unión Cívica Radical de Uruguay

Silvio Gallay sucederá a Felicitas Rodríguez en la presidencia del Comité Departamental de la Unión Cívica Radical de Uruguay. Tras la presentación de una única lista de candidatos para la renovación de autoridades partidarias del radicalismo en el ámbito departamental, denominada "Unidad Radical Uruguayense", se conoció este viernes la nómina de quienes integrarán tanto el Comité Departamental como la lista de delegados al Congreso Provincial de la UCR, que estará encabezada por la Presidente saliente, Felicitas Rodríguez. 

Silvio Gallay es un joven abogado egresado de la UCU, y se desempeñó entre 2015 y 2019 como concejal en la Municipalidad de Pronunciamiento. Actualmente preside la Juventud Radical del Departamento Uruguay. Gallay estará acompañado por Marta Bourband, de Concepción del Uruguay, como Vicepresidenta primera, y Jorge Pioli, de Basavilbaso, en la Vicepresidencia segunda. 

Reproducimos a continuación la nómina completa de candidatos que fuera presentada para su oficialización en la Casa Radical: 

Presidente: Silvio Martín Gallay 

Vicepresidente 1º: Marta Graciela Bourband 

Vicepresidente 2º: Jorge Oscar Pioli 

Secretaria: Marina Edith Fernández 

Prosecretario: Jonathan Ezequiel Bohl 

Tesorera: Paula Mariana Oga 

Protesorero: Raúl Anibal Rottoli

Secretaria de Prensa: Griselda Raquel Gabioud

Prosecretario de Prensa: Carlos Juan Burgos Leuze

Vocales: Rosa Ana Squivo, Sergio Gerardo Medail, Sandra Analía Ronconi, Luis Antonio Rodríguez, Miriam Paola Lemes y Roberto Ardaiz. 

La joven Brisa Martin, por su parte, sucederá a Silvio Gallay en la Presidencia de la Juventud Radical del Departamento Uruguay.- 

URQUIZA, FRONDIZI Y EL COLEGIO NACIONAL

Por Fidel Rodríguez

Este título puede parecer ambicioso, y demasiado abarcativo, pero no lo es, tampoco intenta comparar a dos hombres de Estado, sino el de señalar algunas  coincidencias o puntos de encuentro en sus políticas de Estado, que me  llevan a conclusiones fundadas y verosímiles, discutibles  y en algunos casos polémicas, pero que trato de basarlas en la realidad, respetando las distintas opiniones.

Comienzo la nota, por señalar las diferentes visiones de los viajeros antes y después de 1850, los primeros describen esta comunidad con crudeza como una ciudad muy pobre de casas miserables de adobe y paja con una escasa  población que rondaba los 3500 habitantes.

Los segundos en cambio, como el caso de Thomas Page, marino norteamericano, que visita esta región en 1852 y años más tarde, la ven como progresista, debido sin duda a la influencia positiva que tuvo la creación del Colegio del Uruguay, al punto tal que Page mandó a su hijo a estudiar a este colegio, al que consideraba similar a un college americano. Ello era así por cuanto en esa a época contaba con un cuerpo de profesores de excelente nivel, la mayoría de ellos europeos. 

En el Colegio del Uruguay  se brindaba una enseñanza laica, de calidad, inclusiva, igualitaria que nivelaba a ricos y pobres y a jóvenes que provenían de distintas partes del país, fue el primero en admitir a la mujer en sus aulas, como la recordada Dra. Teresa Ratto, primera bachiller una de las primeras médicas del país, que ingreso al Colegio gracias a los buenos oficios del Dr. Benjamín Zubiaur, Rector entre los años 1892-1898. Fue también el primero o uno de los primeros en adoptar prácticas deportivas al aire libre como  futbol, tenis, remo, gimnasia de grandes aparatos, atletismo, etc.

En el Siglo XIX hubo tres colegios que se destacaron, el Monserrat de Córdoba , el Nacional Bs As y el Colegio del Uruguay, pero este sobresalió por una cualidad que se advirtió rápidamente en los hechos, fue formador de ciudadanía activa , entendiendo por tal la educación que tiende a formar a  los jóvenes en las prácticas e ideas republicanas  que en definitiva consisten en subordinarse a la ley y al sistema institucional que ella crea  y no a la voluntad omnimoda del caudillo de turno, y en la gestión eficaz de los asuntos públicos, preparados para producir los cambios necesarios en la sociedad.

En definitiva sustituir las viejas prácticas de vasallaje  por el de personas con derechos y obligaciones, o sea ciudadanos, que implican la participación democrática y el respeto de la libertad y dignidad del individuo, pero también obligaciones.

La democracia y la república no nacen como un don de Dios o de la naturaleza, sino que hay que construirlas y cuidarlas con nuestras prácticas diarias razonables y responsables de gobernantes y gobernados, tampoco constituyen la panacea, pero si un sistema que permite escucharnos y corregir a diario nuestros errores, por supuesto el menos malo de los sistemas conocidos, como lo demuestran los países que les ha ido muy bien con la observancia de sus postulados.

Por lo tanto, la creación del Colegio no fue una obra de un alucinado,  sino de un visionario que lo pensaba como formador de clase dirigente, imprescindibles para  la organización nacional.

Ello explica la cantidad muy numerosa de dirigentes políticos y sociales que surgieron de sus aulas: tres presidentes constitucionales argentinos, Roca en dos oportunidades Victorino de la Plaza y Arturo Frondizi,  dos paraguayos, dos vicepresidentes, Hortensio Quijano, en dos oportunidades y Francisco Beiró, candidato electo en la formula Yrigoyen Beiró en 1928, que no pudo asumir el cargo debido a su fallecimiento, once ministros, ministros Uruguayos, catorce Gobernadores, Legisladores Nacionales y Provinciales, Tres presidentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a ello se podría agregar a eximios juristas y hombres de derecho, a exploradores, a industriales, a investigadores, a docentes y teóricos, a poetas y escritores como Olegario Víctor Andrade, José Alvarez, Victoriano Montes, Diego Fernández Spiro, Cayetano Córdoba Iturburu , Carlos Mastronardi, entre otros.

Estos datos los he obtenido del reconocido historiador local Celomar Argachá en sus libros “Colegio del Uruguay Justo José de Urquiza” y “El Colegio del Uruguay a través de sus rectores”. También me he basado en la obra “Urquiza y su Palacio” del historiador también local, Profesor Orlando Busiello, ambos miembros del CCU, cuya lecturas recomiendo. 

Entre los hombres de estado que tuvieron destacada actuación en la república, destaco al Dr Arturo Frondizi, al que califico como hijo dilecto del Colegio, y esto no es una frase común, porque fue un hombre republicano y democrático y además porque intentó como Urquiza 100 años después dotar al país de un sistema económico que asegurara el crecimiento y el bienestar de los argentinos .

Sobre este aspecto me quiero detener, dejando de lado un poco lo político institucional. A mediados del siglo XIX, la argentina era un país pobre, muy pobre diría, fragmentado, escasamente poblado, diseminado en un territorio mucho más pequeño que el actual, la sexta parte aproximadamente y con la mayoría de su población analfabeta  que llegaba a un 80 % de su población general, sin escuelas, sin sistema educativo y con una escasa producción que se limitaba a los cueros, cebo, charqui,  tasajo etc.. A  partir de 1853 comienzan a producirse en el país además de una revolución política, una económica, que se revela en una extraordinaria expansión productiva, que colocaría a la argentina entre los primeros países del mundo.

Se construyeron puertos, ferrocarriles y también un gran cambio en materia de producción agropecuaria, la argentina empezó a producir granos , valga el ejemplo del trigo que hasta 1860 se importaba de EE. UU, sumado a los adelantos notables en materia de ganadería,  exportación de carnes, a ello se sumo la expansión ovina generada por la gran demanda internacional de lanas, especialmente por Inglaterra, Francia y Alemania. 

Terminado el Siglo XIX, el éxito del modelo agroexportador había generado un crecimiento veloz con ingresos per cápita altísimos, y una sociedad muy urbanizada, al punto de que Bs As llego a ser la mayor urbe del hemisferio sur  y  por otro, un grupo de personas bastante heterogéneo, con diversas culturas e idiomas pero que compartía la misma búsqueda de progreso.

*En este punto destaco la política inmigratoria, comenzaron a arribar al país oleadas de inmigrantes atraídos por los postulados de nuestra generosa constitución y por el hecho de que estaba todo por hacerse, ello dio lugar, un fenómeno muy particular de este país ,el nacimiento de la clase media, que en definitiva se constituyó en el motor de la argentina productiva y culturalmente destacada y en general  una sociedad muy abierta y móvil, de muchas oportunidades  

En efecto, la inmigración de fines del S. XIX  principios del XX,  fue sinónimo  de gente que venía con ganas de mejorar su condición. Eran personas con una sana ambición dispuestas a hacer un esfuerzo  muy grande, mayor incluso  al de aquellos compatriotas que se habían quedado, en ese sentido eran como un seleccionado de su país de origen.

Fue un cambio  sustancial, y en algunos casos  brutal: según el censo del INDEC de 1914, los inmigrantes representaban el 30%  de los habitantes de Bs As y eran casi la mitad  (74%) en Rosario.

Como EE. UU., la argentina tuvo un sueño poderoso y movilizador, y era el de ser un país de clase media. Si se comparaba con el resto de América Latina , nuestra sociedad era cualitativamente distinta justamente por tener un sector medio grande , poderoso y pujante , con un impacto no solo económico sino también cultural.

La gran mayoría compartía al menos  tres valores inquebrantables: el trabajo y el esfuerzo como condiciones sine qua non para cualquier  objetivo que se propusieron alcanzar, la familia como grupo de  pertenencia fundamental y la educación como un capital irrenunciable , crucial. Tan sólidos resultaron esos pilares que hasta la década del 90, a pesar de haber sufrido ya unos 50 años de turbulencias económicas y políticas, la Argentina todavía podía enorgullecerse de una gran clase media  que abarcaba al 75% de su población. 

Frondizi en 1958 advirtió como lo hizo Urquiza 100 años antes,  la necesidad de producir grandes  cambios económicos para lograr un sistema productivo que brindara bienestar a la comunidad y estabilidad política al sistema, y sin el cual no hay república ni democracia posible. 

Sus logros principales  fueron la política  petrolera, la petroquímica, la instalación de  automotrices y en general las inversiones extranjeras y la inserción del país en el mundo, cambios que generaron muchas resistencias, como todos los cambios, pero los que prontamente demostraron  un aumento notable en las actividades productivas. En este punto recuerdo las palabras del historiador  Dr. Félix Luna, en su conferencia magistral en el colegio en ocasión del sesquicentenario, en el que lo  calificó de prematuro, ya que sus políticas eran muy de avanzada para la época y para colmo, agrego , “el poder político lo tenia de prestado”.

Esto lo comprendió Frondizi hace mas de 60 años y lamentablemente los errores en que hemos incurrido como país al considerar que la riqueza solamente se distribuye y no se crea y acumula,  como resulta necesario en cualquier país capitalista con más o menos estado, con más o menos mercado, con mayor o menor intervencionismo,  pero siempre poniendo la lupa en la producción, y en gastar menos de lo que se produce,  lo contrario es lo que venimos sufriendo, altísimo déficit fiscal, inflación, agrandamiento insoportable del estado, presión tributaria insostenible y finalmente el fantasma tan temido, 45% de pobres, en uno de los países potencialmente más ricos del planeta.

Para llevar a cabo sus políticas, se rodeo de un grupo de colaboradores que precisamente también habían egresado del Colegio del Uruguay, como lo fueron sus ministros de educación y justica Dr. Luis Mac Kay, Ministro de trabajo y previsión social  David Bleger,  de defensa, y también  de obras y servicios públicos Justo Policarpio Villar ,  el ministro de guerra Adolfo  Solanas Pacheco, y  presidente de YPF con rango ministerial, el recordado Dr.Juan Jose Bruno .

A ello debe sumarse un hombre de gran confianza del presidente, el Dr. Héctor Buenaventura Sauret, en ese entonces Diputado Nacional por Entre Ríos, también alumno del Colegio. Esta cantidad de personalidades me obligan a referirme nuevamente al Dr.  Felix Luna, cuando  en el libro “Soy Roca”, reproduce lãs siguientes expresiones, atribuidas al Presidente Julio Roca “cuando ingreso a las reuniones de gabinete, me parece hacerlo al Colegio del Uruguay”, refiriéndose obviamente a sus colaboradores, en su gran mayoría condiscípulos  en el Colegio.

En síntesis, ambos fueron estadistas, entendiendo por tal aquellas personas que ponen todo su saber y decisiones al servicio del interés general representado por el Estado. Políticos que piensan en las próximas generaciones y no en las próximas elecciones, en definitiva en soluciones a mediano y largo plazo, que no siempre son fáciles.

La visión económica de Urquiza y Frondizi coincidían en un punto, es necesario aumentar la producción, y el desarrollo del comercio, y la inserción de la argentina en el mundo,  dicho en términos vulgares, agrandar  el tamaño de la torta para  luego poder mejor distribuirla. Para ambos los grandes enemigos de la república eran la pobreza y la ignorancia. 

Concluyendo , afirmo que los uruguayenses somos privilegiados: tenemos la basílica en donde descansarán los restos de dos presidentes constitucionales,  a metros , el colegio del Uruguay ;  a una cuadra,  la casa de Urquiza, un verdadero Palacio , respecto del cual el CCU ha elaborado el proyecto del museo de la organización nacional, y en frente la pirámide que evoca el pronunciamiento del 1º de mayo de 1851, que preanuncia los grandes cambios que se avecinaban  en el país años después. Cuidemos estos monumentos históricos.

Por ello, resulto muy acertado el proyecto de la ex Diputada provincial, mandato cumplido por Felicitas Rodriguez que se plasmo en la Ley Nº10.314, que declara a esta ciudad capital histórica de Entre Rios, falta que se cumpla, para lo cual somos responsables todos los entrerrianos, sin distinción de partidos políticos, esperemos que así sea.

Recuperación y reinversión de la valorización del suelo para la prosperidad, la sostenibilidad y la equidad

Adaptación del material del curso a distancia de la Henry George School of Social Science dictado por Rick Rybeck (“Land value return and recycling for prosperity, sustainability and equity”) en Mayo / Junio de 2020.

Adaptación y traducción: José Antonio Artusi

Esta semana terminé un excelente curso de la Escuela de Ciencias Sociales Henry George de Nueva York, dictado por Rick Rybeck, sobre el tema mencionado en el título de este artículo.

Me propongo aquí volcar una síntesis de los principales contenidos del curso, así como algunas reflexiones propias al respecto, dado que considero que se trata de una cuestión clave para encontrar respuestas efectivas al dilema de cómo lograr ciudades y territorios más prósperos, sostenibles y equitativos. He incorporado obviamente adaptaciones derivadas de la necesidad de emplear conceptos o herramientas que sean aplicables y de especial interés en la República Argentina. He sumado también referencias bibliográficas que no pertenecen al curso, pero entiendo contribuyen a entender mejor algunos conceptos básicos.

Algunas preguntas introductorias nos permiten darnos una idea de la pertinencia de introducir este tema en el debate, que debería alimentar el diseño de políticas públicas:

Nuestra comunidad necesita más empleos y viviendas dignas y asequibles?

Se necesita más infraestructura que sirva para reducir la congestión de tráfico y mejorar la movilidad, para proteger el ambiente y reducir la expansión urbana desmedida, y para el promover el desarrollo económico por parte del sector privado y la creación de valor?

Se necesita más y mejor (en el sentido de más equitativo reparto de las cargas y beneficios) financiamiento para construir, operar y mantener infraestructuras de servicios urbanos?

Si la respuesta es positiva, como suponemos, y como trataremos de mostrar, la recuperación y la reinversión de la valorización del suelo debería ser un tema al que le prestemos una especial atención.

Tenemos en nuestro país, a todo nivel – nacional, provincial y municipal – esquemas tributarios que contienen incentivos para que los actores económicos se “comporten mal”, en términos de eficiencia económica y de impacto en la equidad social. En general, se “castiga” a las personas con impuestos más altos cuando construyen o mejoran un edificio, mientras que se las “premia” con impuestos más bajos cuando dejan que un edificio se deteriore sin uso o cuando dejan parcelas de suelo vacante en áreas consolidadas con servicios.

Es imperioso comenzar por analizar la relación entre la movilidad y el transporte y los usos del suelo, dado que nos muestra lo que podríamos denominar “el dilema de la infraestructura”.

En qué consiste este dilema? Las facilidades de movilidad que proveen las infraestructuras de transporte – una autopista que comunica un centro urbano donde hay fuentes de trabajo con un área residencial periférica, por ejemplo – generan oportunidades de crecimiento, precisamente hacia esas áreas que la autopista “acerca” al centro en términos de tiempos de traslado. Supongamos una situación en la que el aumento de los precios del suelo en el centro o en áreas cercanas y linderas al mismo impide el crecimiento. Por lo tanto se generan desarrollos residenciales en áreas más periféricas no contiguas, donde al principio el suelo es más barato. Pero al construirse las infraestructuras que acercan esa periferia al centro aquí también los precios del suelo se disparan, y por lo tanto se genera una nueva demanda para desarrollar áreas más periféricas aún, y el ciclo comienza nuevamente.

En definitiva el “dilema de la infraestructura” plantea que:

-          Las comunidades crean infraestructura para facilitar el desarrollo urbano.

-          La infraestructura “infla” el precio del suelo bien servido.

-          Los precios más altos del suelo empujan a desarrollar suelo más barato, pero más alejado, y así sucesivamente.

-          Las comunidades van detrás de los nuevos desarrollos con más infraestructura, pero nunca alcanza.        

-          La dispersión resultante deteriora el ambiente, crea una enorme dependencia del automóvil particular y congestión de tráfico, y tensiona los presupuestos públicos por la duplicación de infraestructura en áreas de baja densidad.

El resultado de este fenómeno en los Estados Unidos se traduce en expansiones urbanas como las que se pueden observar en las siguientes imágenes:

En nuestro país el Programa Argentina Urbana ha mostrado con claridad la constante evolución de las ciudades argentinas hacia patrones de crecimiento disperso de baja densidad. Tal como se sostiene en la Introducción del Plan Estratégico Territorial en su Avance de 2018, “el crecimiento de las ciudades argentinas fue desordenado, caracterizado en general por bajas densidades, donde la expansión física de la mancha urbana cuatriplicó el crecimiento poblacional. Si bien las ciudades argentinas se caracterizan por una buena dotación de servicios de saneamiento en relación a las ciudades de la Región, el patrón de urbanización actual, está generando problemas como del avance de la mancha urbana sobre tierras productivas o ambientalmente frágiles, la exposición a amenazas y la posibilidad de ocurrencia de desastres, un alto costo de la urbanización, que se traduce en deseconomías urbanas con mayores costos logísticos y tiempos de traslado, congestión, ineficiencia en la infraestructura por obsolescencia y escasez por lo contrario, subutilizada y ociosa, además problemas de marginalidad y segregación socioespacial.”

En este informe se consigna que “el estudio de los casos permitió observar que, en términos generales, la población aumentó un 39 %, mientras que la superficie de la mancha creció un 116 %. Ello implica que el consumo de suelo urbano por habitante se incrementó un 44 % entre 1991 y 2010. Al mismo tiempo, la densidad de ocupación del suelo se redujo en un 32 %, determinando un aumento del consumo promedio de suelo por habitante de 74 m2”.

Por otro lado, “con relación a los servicios básicos prestados, es de destacar que la expansión de la mancha urbana no fue acompañada por la expansión de la red de servicios, ya que en todos los casos podemos observar que el área central tiene mejor cobertura de servicios que la periferia… En suma, el estudio demuestra que la dinámica de crecimiento de las ciudades argentinas responde a un patrón de expansión de baja densidad, con alto consumo de suelo por habitante, que resulta altamente ineficiente en términos del aprovechamiento de la infraestructura y en términos de sustentabilidad.”

(https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/argentina_urbana_2018.pdf)

Uno de los problemas de tener ciudades cada vez menos densas es que se encarece enormemente el costo de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de infraestructura que son necesarias para prestar servicios urbanos, en prácticamente todas las áreas; agua y saneamiento, vialidad, transporte, gestión de residuos, energía, etc..

Se produce en muchos casos una suerte de paradoja, que podríamos expresar diciendo que “ninguna buena acción queda sin castigo”. O sea, las buenas intenciones no bastan; es imperioso reflexionar de manera muy profunda acerca del resultado efectivo que tendrán nuestras acciones en la realidad. Al respecto, una anécdota de Winston Churchill es sumamente ilustrativa.

En un discurso en 1909, Churchill dijo lo siguiente: “Hace algunos años, en Londres, había un peaje en un puente que cruzaba el Támesis, y todos los trabajadores que vivían en el lado sur del río tenían que pagar un peaje diario de un penique por ir y volver de su trabajo. El espectáculo de estas personas pobres, por lo tanto, multados en una proporción tan grande de sus ingresos ofendió a la conciencia pública, y la agitación se puso de pie, las autoridades municipales se despertaron, y a costa de los contribuyentes, se liberó el puente y el peaje se eliminó. ¡Todas esas personas que usaron el puente se ahorraron seis peniques por semana, pero en muy poco tiempo se descubrió que los alquileres en el lado sur del río habían aumentado aproximadamente seis peniques por semana, o sea la cantidad del peaje que se había eliminado! Y un amigo mío me dijo el otro día que, en la parroquia de Southwark, personas de caridad regalaban unas 350 libras al año en pan en relación con una de las iglesias. Como consecuencia de esta organización benéfica, ¡la competencia por casas pequeñas y viviendas de una habitación es tan grande que los alquileres son considerablemente más altos en esa parroquia! Todo vuelve a la tierra, y el propietario de la tierra puede absorber una parte de casi todos los beneficios públicos y privados…”

(http://www.landvaluetax.org/current-affairs-comment/winston-churchill-said-it-all-better-then-we-can.html , traducción propia).

En el ejemplo de Churchill los trabajadores que eran inquilinos no mejoraron su situación después de que se eliminara el peaje, a los sumo quedaron en una situación neutra. Y, más aún, aquellos que no utilizaran el puente diariamente pudieron quedar en una situación peor, pues sus ingresos habrían permanecido iguales pero deberían afrontar mayores costos para alquilar sus viviendas. Lo que Churchill muestra en un caso concreto es una demostración clarísima del principio teórico que señala que el precio del suelo, factor clave en el precio de los alquileres, se forma por el lado de la demanda, absorbiendo la oferta todo lo que la demanda esté dispuesta a ofrecer. Vale decir que el suelo tiene una curva de oferta que es en realidad una recta vertical; determinando las cantidades, y siendo la demanda la que determina los precios. Ya Adam Smith se había percatado de esto, y en tal sentido expresó que “la renta no guarda proporcionalidad con lo que el propietario haya invertido en mejoras (…) sino con lo que el campesino pueda pagarle” (Adam Smith, La Riqueza de las Naciones, Libro I, Capítulo II).

Vale decir que en este caso el subsidio que la comunidad londinense pretendió otorgar a los trabajadores al liberarlos del pago del peaje, y absorbiendo ese costo con recursos públicos,  terminó siendo un subsidio a los propietarios del suelo. Y ello por no haberse utilizado  precisamente instrumentos de recuperación de esa valorización adicional que tal medida había causado en los precios del suelo, y por ende en el valor de las locaciones urbanas. 

El viejo ejemplo de Churchill ha sido luego constatado en estudios aplicados a otras realidades: “…un aumento en el ingreso de los hogares desplaza la curva de demanda hacia afuera. Como la oferta es fija, debido a que el stock de vivienda también es fijo, este movimiento se refleja en un aumento de los precios…”. Esta advertencia es particularmente relevante en el caso del debate que se está originando – sobre todo en Estados Unidos – a propósito de las alternativas de financiación de un ingreso básico universal, y fundamentan los argumentos de aquellos que sostienen que debería combinarse con instrumentos tributarios que graven la renta del suelo y que por lo tanto impidan que el mayor poder adquisitivo de las personas de menores ingresos se traslade a los precios de las locaciones urbanas.

En líneas generales, puede ser muy frecuente que con el ánimo de favorecer a comunidades de bajos ingresos se piense en proveer o mejorar escuelas, brindar mejores condiciones de seguridad, o facilitar el acceso a empleos y servicios educativos, por ejemplo a través de mejores calles o sistemas de transporte público. Si se logran cualquiera de esas mejoras, los precios del suelo subirán, los alquileres subirán, y los supuestos beneficiarios podrían verse obligados a abandonar esas áreas, en un proceso usualmente denominado gentrificación. Recursos públicos obtenidos a través de la tributación terminan en ese caso enriqueciendo a los dueños del suelo, que por lo general no son pobres. En cualquier caso, más allá de la condición socio-económica de los propietarios del suelo, se habría configurado un  enriquecimiento sin justa causa. Sin mover un dedo, sin hacer nada, merced al impacto de la utilización de fondos públicos de todos los contribuyentes, algunos tendrían un patrimonio sustancialmente mayor al que tenían antes de las mejoras que la inversión de tales fondos supuso.

Esto nos lleva a analizar la cuestión de la especulación inmobiliaria, que podríamos definirla simplemente como la práctica consistente en comprar suelo y no utilizarlo sino retenerlo especulativamente a la espera de una futura apreciación. Debe quedar en claro en este sentido que la especulación inmobiliaria, o más propiamente dicho la especulación con el suelo, no crea absolutamente ningún valor. Por el contrario, la especulación con el suelo sí produce:

-          Escasez artificial de suelo desarrollable (especialmente en ubicaciones privilegiadas).

-          Incrementos en los precios del suelo (particularmente en ubicaciones privilegiadas).

-          Dispersión urbana desmedida.

-          Períodos de auge y posterior estallido de burbujas inmobiliarias que causan dificultades para la mayoría de la sociedad.

Es muy importante, por lo tanto, resaltar que la capacidad de los propietarios para apropiarse de valorizaciones del suelo creadas públicamente es el combustible para la especulación inmobiliaria.             

Llegamos de esta manera a este esquema que muestra las consecuencias de la valorización del suelo:

1.- Los ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios. Nótese que estos impuestos gravan primordialmente el trabajo y el capital. Los propietarios del suelo en localizaciones privilegiadas contribuyen menos que otros porque buena parte de sus impuestos se transfieren a los consumidores.   

2.- El gobierno aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.

3.- Los beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados (“Localización, localización, localización”). 

4.- Recuperación de la valorización del suelo: el impuesto inmobiliario, que grava tanto el suelo como las mejoras, y otros impuestos y tasas, recuperan sólo una pequeña parte de tal valorización.

5.- La mayor parte de la valorización del suelo creada por la acción pública son ganancias inmerecidas para los propietarios de localizaciones privilegiadas, que cargan mayores costos a los inquilinos por acceder a bienes públicos y servicios. Nótese que los inquilinos de alguna manera pagan dos veces por los servicios públicos, a través de los impuestos y a través de la renta del suelo.

Pero este estado de cosas puede – y debe – reformarse. Pasaríamos así a este esquema alternativo, en el que vemos las consecuencias de la recuperación y la reinversión de las valorizaciones del suelo, en procura de equidad y sostenibilidad.

1.- Los ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios. Pero en este caso, a diferencia del anterior, los propietarios de suelo en sitios privilegiados contribuyen mucho más que antes (a través de instrumentos de recuperación de las valorizaciones o plusvalías, siendo el más importante el impuesto al valor del suelo libre de mejoras). A su vez, los impuestos al trabajo y al capital pueden ser reducidos como resultado de la mayor recaudación del impuesto al suelo, sin afectar la recaudación fiscal.

2.- El gobierno aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.   

3.- Los beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados (“Localización, localización, localización”). 

4.- Instrumentos más robustos y eficaces que el actual impuesto inmobiliario permiten recuperar para el fisco más valorización del suelo creada públicamente, y adicionalmente los impuestos que gravan las mejoras o construcciones pueden ser reducidos (o idealmente eliminados).  

5.- La reducción de las ganancias inmerecidas de los propietarios del suelo reducen su precio, y por ende el de los alquileres. La reducción (o eliminación) de impuestos que graven las construcciones las hace más asequibles, por lo que los inquilinos consiguen más valor por el alquiler que pagan, y se fomenta a su vez la construcción de viviendas y todo tipo de edificios, por una doble vía, alentando la ocupación de parcelas en desuso, y abaratando los costos de construcción.

De modo tal que podríamos concluir en que cuando la infraestructura está bien diseñada y bien ejecutada, infla los precios del suelo circundante, que se ve beneficiado por la influencia que tal infraestructura genera en las condiciones de ocupación y utilización de las parcelas afectadas (accesibilidad, seguridad, calidad ambiental, etc.). La recuperación y reinversión de las valorizaciones del suelo consiste en captar por parte del sector público las plusvalías generadas por la acción pública en los precios del suelo y reciclarlas en la creación, operación y mantenimiento de nuevas infraestructuras y servicios urbanos.

Planteos de este tipo suelen despertar dudas y diversos cuestionamientos. Por ejemplo, por qué no premiar la especulación inmobiliaria? Vale la pena aclarar que, aunque a menudo se confunden los términos, no es lo mismo la especulación inmobiliaria que el desarrollo inmobiliario. Por el contrario, podría decirse que son la antítesis. Uno de los argumentos falaces que podemos encontrar en defensa de la especulación inmobiliaria es que es una actividad de riesgo, y que el capitalismo debería recompensar la toma de riesgos. Pero debemos diferenciar muy cuidadosamente el riesgo productivo del riesgo no productivo. Construir un edificio es riesgoso, y aún si la inversión termina no siendo rentable la sociedad contará con un edificio más que puede ser usado. La especulación inmobiliaria puede ser riesgosa, aunque generalmente no lo es, pero nunca es una inversión productiva. Se gane o se pierda, nada de valor se crea.

Otro interrogante que puede surgir es el siguiente: cuando se mejor la infraestructura y los valores del suelo se incrementan, no se recupera esa valorización con el impuesto inmobiliario?    

En general, cabe señalar que los avalúos fiscales que se usan para el cálculo del impuesto inmobiliario están notablemente rezagados con respecto a las valuaciones de mercado, pero además el impuesto inmobiliario, es en realidad la combinación de dos impuestos, uno muy bueno y uno muy malo. William Vickrey, Premio Nobel de Economía en 1996, señaló al respecto que “el impuesto a la propiedad inmobiliaria es, económicamente hablando, la combinación de uno de los peores impuestos - la parte que se deriva de las mejoras a un bien inmueble… - y uno de los mejores - el impuesto a la tierra o al valor de un lugar… -. “  (Martim O. Smolka, Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA, 2013). El impuesto inmobiliario tiende a reducir la construcción, mejora y mantenimiento de edificios, al encarecer los costos de construcción, mientras que por otro lado recupera muy poco de la valorización del suelo. Cabe recordar aquí que el impuesto al valor del suelo es el único que no puede trasladarse, y que en vez de producir un aumento de su precio, contribuye a que baje al forzar a un aumento de las cantidades ofertadas en el mercado, ante la inconveniencia de mantener parcelas vacantes. En este sentido es pertinente tener en cuenta que “un aumento del stock de vivienda hace que la curva de oferta se desplace hacia la derecha, con lo cual se genera una disminución en el precio”. En palabras del economista norteamericano Fred Foldvary, “los economistas han conocido por más de 200 años que un impuesto sobre la renta del suelo no cambia la renta del suelo. El impuesto reduce el precio de compra del suelo, por lo que la carga recae sobre los propietarios de la tierra… reemplazar los impuestos sobre los salarios con impuestos sobre la renta del suelo aumentaría los salarios y disminuiría el valor del suelo, haciendo que la vivienda sea mucho más asequible”.

(http://foldvary.net/works/EcsProgressives1.pdf)

La dispersión urbana genera numerosos problemas; significa usos del suelo en tejidos segregados, discontinuos y de baja densidad. Los desplazamientos peatonales y en bicicleta se tornan inconvenientes o directamente imposibles por las grandes distancias. El tránsito, que depende de muchas personas yendo y viviendo en la misma dirección al mismo tiempo es típicamente ineficiente y produce congestión. Prácticamente todas las actividades afuera de la vivienda requieren desplazamientos en automóvil particular. El término “smart growth” (crecimiento inteligente) fue acuñado en los 80s y 90s como una reacción frente a la “dispersión urbana”. La noción consiste en que el desarrollo debería darse donde ya existe infraestructura. La clave es el desarrollo de relleno, el completamiento urbano.

Es importante distinguir las diferencias entre las herramientas que gravan el desarrollo y las construcciones y la recuperación y reinversión de la valorización del suelo. En el primer caso, cuanto más intensivamente se aprovecha el suelo, más usuarios se benefician de la infraestructura disponible, y los propietarios pagan en función de la intensidad del desarrollo. En el segundo, se considera que la infraestructura brinda la misma oportunidad a todas las parcelas de suelo servido, independientemente de si ese suelo es desarrollado o no. Por lo tanto los propietarios deben pagar en función del valor recibido que se desprende de las inversiones o acciones públicas. Como hemos dicho, el impuesto inmobiliario es difícil de caracterizar y de evaluar, porque combina en un mismo impuesto estos dos tipos de tributos.

Cómo puede la recuperación y reinversión de la valorización del suelo superar el “dilema de la infraestructura”?

Debemos tener en cuenta que los gravámenes a las construcciones se equiparan a un costo de producción. Por lo tanto, si los costos de producción aumentan, disminuyen las cantidades producidas (en este caso construídas) y aumentan los precios de la construcción. Queremos reducir el desarrollo urbano en áreas con infraestructura y hacer que se incremente su precio? Por supuesto que no. Un impuesto a las mejoras se apropia de valor creado de manera privada, por el genuino esfuerzo del propietario.  Castiga a los constructores, futuros ocupantes y consumidores.

A la inversa, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo es un tributo basado precisamente en el valor del suelo. La oferta de suelo no se ve afectada por la recuperación y reinversión de la valorización del suelo, el suelo no se produce. La recuperación y reinversión de la valorización del suelo no implica un costo de producción, sino un costo de propiedad.  

Cuál es el impacto del impuesto al valor del suelo en sus precios? A medida que los costos de propiedad aumentan, disminuyen sus beneficios, y por lo tanto el precio del suelo tiende a bajar. A diferencia del impuesto a las mejoras, el impuesto al valor del suelo, no castiga a los constructores, futuros ocupantes y consumidores.

Las respuestas que los propietarios del suelo dan a estos dos tipos de tributos son radicalmente diferentes. En primer lugar, van a tender a evitar los gravámenes al desarrollo, disminuyendo la cantidad, la calidad y la superficie de nuevas construcciones (o construyendo en áreas con menos impuestos a las mejoras) y reduciendo el mantenimiento de edificios existentes.

En cambio, el impuesto al valor del suelo no se puede evitar. La valorización dada por la localización no está determinada por el propietario. El propietario no puede mudar su parcela a una zona con menores impuestos. El suelo de alto valor va a ser desarrollado, o bien su propietario deberá venderlo a alguien que lo haga.      

En un sistema de recuperación y reinversión de la valorización del suelo los propietarios pagan por los beneficios de la infraestructura en proporción a los beneficios que reciben. Un sistema de esta naturaleza alienta el desarrollo del suelo de alto valor. En vez de empujar el desarrollo hacia la periferia, lo promueve allí donde hay transporte y otras infraestructuras. De esta manera, reduce la dispersión urbana, previene la duplicación de infraestructura, disminuye los costos per capita de la infraestructura y baja la carga tributaria.        

En realidad existen diversos instrumentos de recuperación de la valorización del suelo, y no todos implican necesariamente la reinversión en infraestructura o servicios urbanos.

Entre los más importantes tenemos los siguientes: 

-          Impuesto al valor del suelo libre de mejoras.

-          Contribución por mejoras.

-          Concesión onerosa del derecho de construcción, etc.  

La clave consiste en emplear en cada caso los incentivos correctos de acuerdo a la situación de que se trate.  

Veamos un ejemplo. Los experimentos controlados son raros en las ciencias sociales. Cuando una nueva política pública se implementa ocurren cambios. Pero la pregunta que debemos hacernos es la siguiente: es la modificación en las políticas adoptadas la causa responsable del cambio que se observa, o podría haber ocurrido de todas maneras? 

McKeesport, Duquesne y Clairton son pueblos similares en la región de Pittsburgh. A mediados de la década del 70, cada una de las plantas de acero de estos pueblos había cerrado. La cantidad y el valor de los permisos de construcción declinó en cada ciudad por varios años consecutivos. McKeesport adoptó en ese momento un impuesto inmobiliario con dos tasas, menor para las construcciones y mayor para el suelo. Los permisos de construcción aumentaron por 3 años consecutivos. Pero, era esta la causa; no habría ocurrido de todas maneras, como consecuencia de otros factores?

Como muestra el gráfico, la diferencia estuvo en la política tributaria. Duquesne y Clairton mantuvieron su tradicional impuesto inmobiliario. Allí los permisos de construcción continuaron decayendo, mientras que se incrementaron significativamente en McKeesport.

Duquesne y Clairton advirtieron lo que estaba sucediendo en McKeesport, y adoptaron defensivamente mecanismos de recuperación y reinversión de la valorización del suelo. Poco tiempo después, confirmando la teoría, los permisos de construcción comenzaron a aumentar en estas localidades también.

Aquí es importante enfatizar un aspecto. Las 3 localidades mencionadas eran ciudades en situaciones sumamente recesivas. Las reformas tributarias que se implementaron no trajeron de vuelta las plantas siderúrgicas y los miles de empleos bien pagos que esas industrias proveían. Pero este experimento muestra que, en cualquier momento del ciclo económico en que esté una localidad, aún durante una muy profunda recesión o depresión, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo puede ayudar a la economía local a operar en un nivel más alto.

Se presentan en este tema oportunidades y desafíos:

-          Oportunidad: las comunidades están generalmente ávidas de financiamiento para infraestructuras. Pueden los gobiernos continuar cediendo enormes cantidades de recursos en valorizaciones del suelo creadas por la acción pública? La recuperación y reinversión de la valorización del suelo puede ayudar a que la financiación de la infraestructura sea autosustentable.

-          Oportunidad: las comunidades no pueden afrontar los costos de la dispersión urbana. La recuperación y reinversión de la valorización del suelo reduce la dispersión urbana y por lo tanto minimiza sus daños ambientales y fiscales.

-          Oportunidad: la recuperación y reinversión de la valorización del suelo provee una solución a la paradoja de que “ninguna buena acción queda impune”. Permite calibrar adecuadamente la correspondencia entre los objetivos buscados y las herramientas efectivas implementadas, evitando que buenas intenciones terminen siendo neutras, o más aún, “peor el remedio que la enfermedad”.

-          Oportunidad: los gobiernos ya lo están haciendo. En general en nuestro país el impuesto inmobiliario, recaudado por las provincias, grava tanto el valor de las mejoras, creado por el propietario, como el valor del suelo, acrecentado por la acción pública. Pasar gradualmente a un esquema que deje exentas a las mejoras y grave sólo el suelo es un cambio que puede tener profundos efectos positivos.

-          Desafío: generalmente no se comprende bien la diferencia entre gravar las mejoras y gravar el suelo.

-          Desafío: frecuentemente no se interpreta correctamente el término “captura de plusvalías”, o “recuperación de plusvalías”. A punto tal que las Naciones Unidas han optado por evitar el término inglés “capture”, dado que suena agresivo u hostil.

-          Desafío: algunos proyectos de infraestructura son financiados por organismos nacionales (a veces con financiación internacional), mientras que el principal instrumento tributario sobre el suelo es provincial, y las regulaciones del uso del suelo y las edificaciones es generalmente competencia municipal.            

Veamos algunas objeciones que pueden ser usuales:

-          Qué problema existe con el actual impuesto inmobiliario? El problema es que funciona al revés. Castiga a las personas que proveen viviendas y empleos, mientras que recompensa a las que retienen suelo de manera especulativa o dejan edificios vacíos y deteriorados.

-          Por qué no eliminar entonces el impuesto inmobiliario? Parte del impuesto inmobiliario, el que grava el suelo, hace retornar a la comunidad la valorización del suelo que misma comunidad creó a través de la acción del Estado. Permitir que valorizaciones creadas por la acción pública se conviertan en ganancias inmerecidas alienta la especulación inmobiliaria, una actividad parasitaria que sólo incrementa los valores del suelo y los alquileres y destruye empleos.    

-          Si la recuperación de la valorización del suelo es tan buena idea, donde se implementa? Se implementa prácticamente en cada ocasión en que se cobra el impuesto inmobiliario, pero; no es suficiente para lograr sus objetivos, y es eclipsado por los impactos adversos de gravar el valor de las mejoras, creado de manera privada por sus propietarios.

Además, el lenguaje es importante. Cuando alguien dice: “podemos solucionar este problema con un impuesto al valor del suelo”, lo que la mayoría escuchará es “un impuesto…” y  probablemente responda: “Gracias, pero no necesitamos un nuevo impuesto!” (o algo probablemente mucho menos amable). En cambio, si decimos “reducción universal de impuestos”, se enfatiza que la alícuota del impuesto será reducida (idealmente eliminada) en todos los edificios, y no solamente en aquellos de unos pocos favorecidos, como es usual en muchos casos de reducción de alícuotas.

Los pasos en la implementación de cualquier instrumento de recuperación y reinversión de la valorización del suelo podrían ser:

-          Identificar las metas y objetivos clave:

Establecer una economía más equitativa y sostenible.

Hacer que la financiación de la infraestructura se autosustente.

Obtener una justa compensación por parte de los beneficiarios de la infraestructura.

Integrar la construcción, operación y mantenimiento de las infraestructuras con las políticas de uso del suelo a los efectos de:

§  Reducir la dispersión urbana y el impacto ambiental negativo.

§  Disminuir la congestión del tráfico.

§  Evitar la duplicación innecesaria de redes de infraestructura.

                Maximizar la asequibilidad de la vivienda y la generación de empleo.

-          Identificar la normativa  a todo nivel que permite o prohíbe la instrumentación de mecanismos de recuperación y reinversión de la valorización del suelo.

-          Identificar actores sociales interesados y desarrollar estrategias y campañas de divulgación adecuadas para cada grupo de interés: vivienda, pobreza, empleo, desarrollo económico, ambiente, justicia social, etc..

-          Crear una coalición de organizaciones, comunidades y organismos públicos.

-          Implementar una nueva actitud o enfoque de la creación de infraestructuras; pasando de un viejo enfoque basado en una secuencia en la que los estudios de ingeniería determinan la demanda y la mejor localización para ubicar bienes y servicios públicos, luego se obtiene financiación nacional o provincial, y finalmente se construye la infraestructura; a un nuevo enfoque, en el que se comienza igual, se continúa calculando la valorización del suelo que se produciría y los niveles de recuperación de tal valorización, posteriormente evaluando los diferentes incentivos asociados con las alternativas de financiación disponibles determinando cuales incentivos están más alineados con los objetivos de la comunidad en términos de usos del suelo y desarrollo urbano, y finalmente, establecer una coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para recuperar y reinvertir la valorización del suelo que la infraestructura generará.         

Finalmente, por qué la recuperación y reinversión de la valorización del suelo es tan importante?

Se trata de una fuente generalmente pasada por alto de financiación de las infraestructuras. Aquí es importante enfatizar que CÓMO obtenemos fondos para financiar infraestructura es tan importante como CUÁNTO recaudamos. Y además es una excelente herramienta para integrar las políticas de infraestructuras y servicios con las de uso del suelo.

En definitiva, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo:

-          Genera recaudación fiscal.

-          Crea incentivos correctos para los usos del suelo:

Desalienta la dispersión urbana.

Alienta la reinversión, y de esta manera fomenta la creación de empleos y favorece la asequibilidad de la vivienda.

Mejora la eficacia de las regulaciones urbanísticas.

-          Hace que la carga tributaria sea más justa y equitativa

Los beneficiarios de la infraestructura pagan en proporción a los beneficios recibidos.

La comunidad es más equitativamente compensada por la creación de beneficios por la acción pública.

Reduce la presión tributaria sobre la producción y sobre aquellos que no son beneficiados directamente.

Expreso finalmente mi profundo agradecimiento a la Henry George School of Social Science y al Profesor Rick Rybeck por los valiosos aportes recibidos en el curso.