martes, 19 de octubre de 2021

El derecho a la ciudad


Por José Antonio Artusi

No debería existir contradicción alguna entre el derecho a la propiedad y el derecho a la vivienda digna, al hábitat, al ambiente saludable, y a la ciudad. Por el contrario, podríamos decir que sin garantía del derecho a la propiedad los demás derechos se tornan imposibles de satisfacer. Los países desarrollados han logrado avances que han permitido que esa ecuación se resuelva favorablemente, y algunos países de América Latina, en medio de obvias dificultades y contratiempos, han tenido también algunos logros, al menos en la sanción de normas y la implementación de algunas experiencias que marcan el camino en la dirección correcta. En la Argentina, lamentablemente, el atraso es doble, carecemos tanto de normas como de políticas públicas asentadas y con continuidad en el tiempo que hayan permitido avizorar avances concretos en la materia. Sin embargo, la perspectiva de lograr cierta continuidad en la aplicación de programas y proyectos y la necesidad de discutir cómo deberían ser las ciudades post pandemia abre una ventana de posibilidad interesante que deberíamos aprovechar.     

El derecho a la propiedad individual no es un derecho “secundario”, como ha sugerido el Papa; es por el contrario un derecho humano fundamental, pues sin propiedad no hay condiciones materiales para la libertad ni para la verdadera democracia. El problema es que muchos son lamentablemente privados de ese derecho, y por ende ven limitados sus márgenes de libertad y menoscabada su condición de ciudadanía.  Para que se ocupe y use adecuadamente el suelo vacante retenido especulativamente en áreas urbanas consolidadas no hace falta expropiar casi nada, salvo en muy pocos casos excepcionales. Además, no nos olvidemos de que buena parte del suelo vacante es fiscal, y en muchos casos está constituido por amplias parcelas obsoletas y abandonadas que perturban la expansión urbana.  Para promover la movilización y utilización del suelo ocioso basta con lograr que mantener terrenos baldíos no sea rentable, y haciendo en cambio que sea más provechoso construir y usar ese suelo. Y eso se podría lograr eficazmente desgravando las construcciones y mejoras en el impuesto inmobiliario, transformándolo en un buen impuesto al valor del suelo libre de mejoras; y eliminando impuestos distorsivos y regresivos que castigan el trabajo y el capital productivo. Como diría Milton Friedman, se trata de recurrir al “menos malo” de los impuestos, la vieja idea de Henry George.   

Digamos también que la especulación inmobiliaria y la consiguiente apropiación privada de los incrementos en el valor del suelo generadas por la acción del Estado, o sea financiadas por todos los contribuyentes, es un grave problema de nuestras ciudades, que genera y agrava muchos otros: encarecimiento del suelo urbano y de la infraestructura, ineficiente dotación de equipamiento comunitario, dificultades para la movilidad y el transporte público, presión para la expansión descontrolada de la mancha urbana, deterioro del espacio público, inseguridad, etc..

En definitiva, no será con una relativización o menoscabo del derecho de propiedad como resolveremos los enormes déficits habitacionales que tenemos. Por el contrario, sólo lo haremos si lo respetamos a rajatabla, con políticas públicas adecuadas; y si entendemos a su vez que la especulación inmobiliaria no es un derecho ni debería constituir una opción válida de ahorro sino que se trata de una apropiación indebida e injusta de algo que ha sido generado por el esfuerzo colectivo. ONU Hábitat sostiene que el Derecho a la Ciudad “es el derecho de todos los habitantes a habitar, utilizar, ocupar, producir, transformar, gobernar y disfrutar ciudades, pueblos y asentamientos urbanos justos, inclusivos, seguros, sostenibles y democráticos, definidos como bienes comunes para una vida digna”. Hagámoslo realidad.- 


Publicado en el diario La Calle el día 17 de Octubre de 2021.-

viernes, 15 de octubre de 2021

Calles que faltan: Marcelo de Alvear

Por José Antonio Artusi

A la memoria de Enrique Pereira, que me enseñó a valorar a Alvear y entender su significación.

Se cumplieron el 4 de Octubre 153 años del nacimiento de Marcelo de Alvear, Presidente de la Nación entre el 12 de Octubre de 1922 y el 12 de Octubre de 1928. Dije ese día que había sido un extraordinario dirigente de la Unión Cívica Radical, en las buenas y en las malas, y uno de los mejores presidentes que tuvo la República Argentina, para muchos el mejor. Nada en Concepción del Uruguay recuerda su nombre. En muchas ciudades pasa lo mismo. Hay una calle en Buenos Aires, no demasiado importante, que los porteños casi conocen más como “Marcelo T.” que como “Alvear”, y poco más que eso.

Los argentinos, pero sobre todo los radicales, sus correligionarios, hemos sido injustos con Alvear. Y no es una cuestión de nostalgia ni de vocación enfermiza por las efemérides. No reivindicarlo, negarlo, aceptar como verdades reveladas algunas zonceras que dijeron y dicen sus adversarios, es una de las tantas formas de no reconocer nuestros errores del pasado (y nuestros aciertos), y nos impide aprender de ellos, y condiciona por lo tanto nuestra forma de actuar en política en el presente, de cara al futuro. Más que él, al homenaje a Alvear lo necesitamos nosotros.

Marcelo de Alvear nació en Buenos Aires el 4 de Octubre de 1868 y murió el 23 de Marzo de 1942 en Don Torcuato. Pudo gozar una vida tranquila y llena de lujos, y algunos se los dió, por supuesto, pero eligió vivir a su manera, pagando por sus convicciones y por sus sentimientos más íntimos los precios que hubiera que pagar. Se dio el lujo de ser un hombre público empecinado en perseguir honesta y valientemente sus ideales, los de la libertad y la igualdad, y el lujo de vivir hasta el último de sus días con el amor de su vida, Regina Paccini, una de las cantantes líricas más talentosas de su época. El primero tuvo el costo de la cárcel y el exilio, de buena parte de su fortuna, y de la incomprensión desagradecida de propios y extraños. El segundo, solamente el desdén de la pacata oligarquía porteña con olor a bosta, a la que conocía tan bien.       

Vale la pena recordar sólo algunos de los logros de su gestión presidencial, entre tantos otros:

-          El PBI creció a un promedio anual del 6,3% entre 1922 y 1928. Los sectores más dinámicos fueron la industria y la construcción (8,1% y 13,8% respectivamente). El PBI per cápita creció 14,07% y llegó al 6º lugar mundial.

-          El Índice Gini pasó de 48,1 en 1922 a 46,3 en 1928: La desigualdad se redujo.

-          La expectativa de vida tuvo un crecimiento real del 4,73%.

-          Se consolidó YPF bajo la magnífica conducción de Enrique Mosconi.

-          En 1924 se produjo el record de exportaciones de carne, 981 mil toneladas. Nunca más se superó esa cifra. 

El historiador Eduardo Lazzari lo resume así en Twitter: “La Argentina tenía una economía donde 50% del PBI era exportado. No había pobres, salvo los que recién llegaban. Se había acabado el analfabetismo infantil... Fue hace un siglo, cuando Yrigoyen y Alvear siguieron adelante con las políticas de la Generación del 80 y las mejoraron”.

Todo ello en el marco de la más absoluta libertad y en un clima de paz social pocas veces visto en el país. Más tarde, el fraude nos privó de una segunda presidencia de este gran argentino, a quien tanto debemos. 

Publicado en el diario La Calle el día 10 de Octubre de 2021.- 

Recuperar el Mercado 3 de Febrero

Por José Antonio Artusi

La Municipalidad recuperó el año pasado la posesión del inmueble del Mercado 3 de Febrero de Concepción del Uruguay. Se trata de un valiosísimo exponente del patrimonio urbanístico y arquitectónico de la ciudad, con un enorme potencial para aportar a la revitalización del centro histórico de la ciudad. Fue inaugurado el 20 de Enero de 1944. Sólo 5 días más tarde murió a los 54 años quien como Presidente Municipal entre 1939 y 1943 había impulsado la concreción de tan importante obra, Ambrosio Artusi.

Se abre entonces una valiosa oportunidad que no debe ser desaprovechada. La legitimidad de las decisiones que se tomen debería estar alimentada tanto por su encuadre en un proceso riguroso de planificación urbanística como en la más amplia participación ciudadana.

Cómo recuperar el Mercado? Brindo algunos modestos aportes a un debate que resulta imprescindible.

El Mercado no es una “isla”, forma parte inescindible del centro histórico de la ciudad, y debe por lo tanto aportar a su revitalización, integrándose de manera armoniosa con su entorno. Para ello hace falta primero tener un plan que establezca un diagnóstico, plantee objetivos y proponga estrategias efectivas. Cabe recordar en este sentido que en el último proceso de planificación que tuvo la ciudad, la reformulación del Plan Estratégico, hace ya 11 años, se propuso un proyecto identificado con el número 59 y denominado “Plan de Mejoramiento del Área Central”, incluyendo la renovación y puesta en valor de la peatonal y el distrito de protección histórica, entre otros ítems.

Suponiendo que se define un plan para el centro histórico de la ciudad en términos generales, hará falta precisar el destino que se le brindará al Mercado. Sugiero definirlo a partir de un proceso de amplia e intensa participación ciudadana. Definido el plan para el centro y el trazo grueso del destino y el programa de necesidades a asignarle al Mercado, la definición del proyecto de arquitectura debería hacerse a través de un concurso nacional.

Finalmente, debería seleccionarse por licitación pública la empresa encargada de financiar, construir y administrar las obras necesarias para concretar el proyecto. La contraprestación debería consistir en la concesión de la explotación de los locales comerciales por determinada cantidad de años. De esta manera se apelaría a la participación del capital privado para financiar las obras, pero al servicio de objetivos orientados al bien común y definidos de manera pública. El municipio no erogaría un centavo y se aseguraría futuras rentas pero – mucho más importante – se concretaría un proyecto estratégico, que podría constituir un formidable aporte al desarrollo local.

Qué destino podría tener? El mismo que tuvo originalmente, pero adaptado a las exigencias del siglo XXI: un mercado de comidas que sea a la vez un paseo de compras y un centro gastronómico. Un atractivo turístico, con espacio también para el arte, la cultura y el espectáculo. Un sitio que podría ser convocante tanto para los uruguayenses como para los turistas. La oportunidad está planteada. Hay que aprovecharla.

Publicado en el diario La Calle el día 3 de Octubre de 2021.-

lunes, 27 de septiembre de 2021

El Colegio del Uruguay y la ley 1420

Por José Antonio Artusi

El día que se promulgó la ley 1420 de educación común, pública, laica, gratuita y obligatoria, el 8 de Julio de 1884, el Presidente de la Nación, su Ministro de Instrucción, el diputado autor del proyecto de ley y el Presidente de la Cámara de Diputados compartían una inusual coincidencia: todos habían sido alumnos del Colegio del Uruguay, el “heredero de Urquiza”. Casualidad? No creo. Tengo para mí que ese día dió uno de sus frutos más brillantes la semilla plantada por el Organizador de la Nación 35 años antes al fundar en Concepción del Uruguay el primer colegio laico del país y al procurar que tuviera los recursos necesarios y los mejores profesores de los que se podía disponer en ese momento.

Se logró así, tras numerosos contratiempos y conflictos, una norma que iba a resultar fundamental como uno de los pilares de la Argentina moderna y republicana, que nunca dejó de recibir, abierta o veladamente, los embates reaccionarios de los nostálgicos de la Argentina colonial y autoritaria. La ley que Sarmiento no había podido lograr como Presidente, pero claramente inspirada en sus ideas, con el apoyo decidido de Leandro Alem y otros dirigentes progresistas de la época, se tornaba realidad.    

El Presidente es conocido, y buena parte de los ataques que recibió y sigue recibiendo son producto de su compromiso con esta ley, y con haber afrontado con decisión los costos políticos de mantenerla y aplicarla: Julio Argentino Roca, alumno del Histórico Colegio entre 1856 y 1858.

Al Ministro de Instrucción, Eduardo Wilde, nos hemos referido en otra columna. 

Onésimo Leguizamón, a pesar de ser entrerriano, no es por ello mucho más conocido. Una de las calles que flanquean al Colegio y una de sus aulas llevan su nombre, pero su obra gigantesca es ignorada casi por completo. 4 años mayor que Roca, nació en Gualeguay. Abogado, juez, periodista, político, la educación estuvo siempre en el centro de sus afanes, tal como se desprende de las responsabilidades que asumió, a pesar de su temprana muerte a los 47 años: legislador provincial y nacional, Ministro de Educación de Entre Ríos entre 1864 y 1868, Ministro de Justicia, Culto e Instrucción Pública del Presidente Avellaneda entre 1874 y 1877, integró luego la Suprema Corte de Justicia, pero no vaciló en renunciar a esa alta magistratura para presidir el Congreso Pedagógico. Como diputado asumió la responsabilidad de presentar y defender el proyecto que dio origen a la ley 1420. Sarmiento llegó al extremo de sincerarse: “Tanto veo que elogian sus trabajos de educación, que empiezo a ponerme celoso”. Ante su tumba, Wilde lo definió como “el temible campeón de la libertad de conciencia”.

Mucho más tarde, en 1947, durante los acalorados debates parlamentarios que se suscitaron ante la derogación de la ley 1420, el diputado Silvano Santander recordaría a Leguizamón y a su principal legado: “Los árboles, dice el Eclesiastés, se juzgan por sus frutos. ¿Cuáles han sido los resultados de esta ley? Una Argentina alfabetizada, sin problemas raciales y religiosos”. Que la “gloria y loor” no sean sólo para su principal ideólogo, sino también para los estudiantes del Colegio que la hicieron realidad.-


Publicado en el diario La Calle de Concepción del Uruguay el día 26 de Septiembre de 2021.- 

sábado, 25 de septiembre de 2021

Calles que faltan: WILDE...

Por José Antonio Artusi

Hemos sido injustos con algunos de los protagonistas de nuestra Historia. En algunos casos los hemos demonizado. En otros el expediente ha sido más simple: el olvido. Es el caso de Eduardo Wilde, uno de los exponentes más lúcidos y coherentes del liberalismo progresista de su época.

Wilde nació en 1844 en Tupiza, hoy Bolivia, vivió su adolescencia en Concepción del Uruguay, transitó su juventud y adultez en Buenos Aires, y murió en 1913 en Bruselas. Descendiente de inmigrantes ingleses y criollos, fue becado por Urquiza para estudiar en el Colegio del Uruguay. Lo agradecería así años más tarde: “Aún cuando el General Urquiza no hubiera hecho en su vida más que fundar el Colegio del Uruguay y mantenerlo, tendría bastante para su gloria”. Aquí conoció a Julio Argentino Roca y forjaron una amistad que los llevaría luego a actuar juntos en política.

Como escritor recibió elogios de lectores tan exigentes como Sarmiento y Borges. Como médico le cupo una actuación abnegada en ocasión de la epidemia de fiebre amarilla, y fue uno de los precursores más importantes del higienismo y de la salud pública.

Tras haber ocupado bancas como legislador provincial y nacional, en 1882 el presidente Roca lo designó Ministro de Justicia, Culto e Instrucción, y bajo su liderazgo se sancionaron dos leyes trascendentes; la ley 1420 de educación común, pública, laica, gratuita y obligatoria, inspirada en las ideas de Sarmiento, y la ley de matrimonio civil.      

En el centenario de su muerte Maxine Hanon, su bíógrafa, sostuvo que “quizá la Literatura Argentina lo recuerde como lo ha recordado siempre: uno de los buenos escritores fragmentarios de la Generación del 80. La Historia lo ubicará allá en el fondo, en tercera fila, como aquel ministro de Roca, al que le tocó firmar la ley 1420. Con suerte, porque alguno denunciará que también fue ministro de Juárez Celman, y entonces corrupto. El relato lo señalará como integrante de los gobiernos conservadores, oligarcas, dueños de las estancias y el fraude electoral. La Medicina lo mencionará como el autor de El Hipo. La Leyenda, lo más importante, contará que fue aquel marido de Guillermina, la “amante” de Roca. ¡Qué injusta es nuestra Memoria!”. Y se preguntó; “¿Por qué no hay en Buenos Aires una calle decente que lo recuerde, o una plaza, o una escuela o un hospital? Tal vez porque, en sus luchas contra los fanatismos y las hipocresías, usó dos armas letales: la inteligencia y el humor. Cometió el pecado de llamar a todo por su nombre, a veces con brutalidad, pero siempre con una sonrisa, y eso no se perdona en el país de los relatos, que él llamaba leyendas, ni en los tiempos de demagogia, que él llamaba poesía política.” *

En Concepción del Uruguay sólo una placa que da su nombre a un aula del Colegio lo recuerda. Haríamos bien en reivindicarlo. Por gratitud y por conveniencia, porque muchas de sus ideas nos pueden seguir iluminando.-   

 

* http://maxinehanon.blogspot.com/

martes, 14 de septiembre de 2021

EL MUSEO DE LA ORGANIZACIÓN NACIONAL

Por José Antonio Artusi

En 1860 Justo José de Urquiza adquirió un solar frente a la plaza fundacional de Concepción del Uruguay, en la esquina de las actuales calles Galarza y 25 de Mayo. En 1868 encargó la construcción allí de una casa destinada a ser su residencia familiar. Su asesinato en 1870 impidió que Urquiza ocupe esa vivienda, en la que vivieron por un corto período de tiempo su viuda, Dolores Costa, y algunos de sus hijos. En 1889 los herederos de Urquiza la transfierieron al Estado nacional, y éste continúa siendo hasta hoy su propietario. La casa albergó durante un breve lapso dependencias de la Escuela Normal, y según algunas versiones funcionó también como sede del gobierno de la provincia, con anterioridad a 1883, fecha en la que la ciudad pierde su condición de capital. Pero su principal uso ha sido, desde fines del siglo XIX hasta la actualidad, alojar las oficinas de la empresa nacional de Correos.

Modificada en su estructura original en diversas ocasiones, y alterada su fachada por la incorporación de la ochava, la casa conserva sin embargo – por su arquitectura y por su historia – un inmenso valor patrimonial. Lamentablemente, la falta de acciones de mantenimiento y de restauración han ido deteriorando su estado, y está claro que su uso como sede del Correo no es el más adecuado a su enorme potencial. Deben por lo tanto valorarse las acciones dispuestas por el Municipio, aunque excedan su competencia por tratarse de un inmueble del Estado nacional, destinadas a mejorar algunos ítems del edificio, tales como cubiertas, fachada, aberturas, etc.

La Casa de Urquiza no está sola, no es una isla, es un exponente más del riquísimo centro histórico de la ciudad, al que nos referimos en una anterior oportunidad. Forma parte inescindible del paisaje urbano de la Plaza Ramírez, espacio principal de la identidad y la memoria colectiva de los uruguayenses.       

El Centro Cultural Urquiza viene impulsando una loable iniciativa desde hace algunos años, consistente en recuperar la casa para destinarla a albergar el futuro Museo de la Organización Nacional; ámbito dirigido a lograr múltiples fines. En principio contar con un museo moderno que rescate y jerarquice el rol que le cupo a Urquiza y a la ciudad en el complejo proceso histórico signado por la organización de nuestro país como una nación federal y republicana, plasmado en la Constitución de 1853 y sus posteriores reformas. A la vez podría contribuir a jerarquizar y valorizar el centro histórico y reforzar de esta manera su atractivo turístico y mejorar la capacidad de albergar de manera armoniosa actividades sociales y culturales. 

La idea del Centro Cultural Urquiza, ambiciosa y compleja, no exenta de dificultades y desafíos, ha venido cosechando las adhesiones de más de 50 instituciones de diversos sectores de la comunidad, tanto de la ciudad como de localidades vecinas. Es importante que la sociedad en su conjunto se apropie de la iniciativa y la impulse; sin prisa pero sin pausa.     


Publicado en el Diario La Calle el día 12 de Septiembre de 2021.-

EL CENTRO HISTÓRICO DE CONCEPCIÓN DEL URUGUAY; UNA JOYA A REVALORIZAR


Por José Antonio Artusi

Un aforismo chino dice: “El pez es el último en enterarse que vive en el agua”. Nosotros podríamos decir que los uruguayenses somos los últimos en enterarnos que vivimos en una ciudad con un centro histórico magnífico, de inusual valor histórico, patrimonial y urbanístico.

Tomás de Rocamora fundó la ciudad el 25 de Junio de 1783. Desde ese momento hasta hoy un riquísimo proceso histórico tuvo a la ciudad como protagonista, y su centro conserva testimonios vívidos de ese pasado, muchas veces glorioso.   

Octavio Paz escribió que la arquitectura es el testigo insobornable de la Historia. Efectivamente, la arquitectura del centro histórico nos habla por sí misma, y nos cuenta los acontecimientos que la tuvieron como escenario y como testigo privilegiado.

A diferencia de otros centros históricos, el nuestro sigue siendo “el centro” de la ciudad, la principal referencia en términos de localización de actividades administrativas, económicas, financieras, etc. Pero también continúa siendo el lugar donde muchos uruguayenses vivimos y trabajamos. Y es además el centro simbólico de la ciudad, unido indeleblemente a nuestra identidad y memoria colectiva. Por lo tanto, afortunadamente, no se ha degradado ni tugurizado. Sigue exhibiendo una interesante mixtura de usos y funciones, y una vitalidad y calidad ambiental y paisajística en torno al espacio privilegiado de la Plaza Ramírez que haríamos bien en valorar y potenciar.   

Tiene problemas? Por supuesto. Cierto deterioro de algunos de sus exponentes patrimoniales más valiosos, una presencia conflictiva del automóvil particular en las calles, contaminación visual, déficits en materia de arbolado urbano y calidad del espacio público, una normativa urbana que no responde adecuadamente a los retos de cómo regular las construcciones nuevas en un área de estas características, etc. Buenas noticias: son problemas que tienen solución, si se abordan adecuadamente.

Hay algunas oportunidades que deberíamos aprovechar. Existe una creciente consideración pública de la necesidad de revalorizar adecuadamente centros históricos con un patrimonio tan relevante como el nuestro. Su potencial como atractivo turístico, unido a otros de la ciudad  y de la región, está claramente subexplotado, y configurará tras la pandemia una excelente chance para tomarlo como uno de los ejes estratégicos del desarrollo local. Sin afectar por ello su calidad de vida ni expulsar a sus pobladores.    

La posibilidad de reconvertir a la Casa de Urquiza en el Museo de la Organización Nacional, unida a la de rescatar el Mercado 3 de Febrero como un paseo de compras y de comidas, la perspectiva de planificar e implementar un plan de movilidad y transporte para la ciudad que priorice los desplazamientos peatonales, en bicicleta y en una red moderna y eficiente de transporte público, la jerarquización de la Plaza Ramírez como principal espacio público de la ciudad, cuidando sus aspectos materiales y fortaleciendo su carácter como ámbito para para diversas actividades sociales, lúdicas, y culturales, un plan de arbolado, etc.; son todas ventanas de oportunidades para revitalizar el centro histórico. No las dejemos pasar.      


Publicado en el diario La Calle de Concepción del Uruguay el 5 de Septiembre de 2021.- 

miércoles, 1 de septiembre de 2021

CONCEPCIÓN DEL URUGUAY 2030: DE VILLAS A BARRIOS

Por José Antonio Artusi

“La utopía está en el horizonte. Camino dos pasos, ella se aleja dos pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. ¿Entonces para qué sirve la utopía? Para eso, sirve para caminar.” Eduardo Galeano.

“Un escenario, con su carácter hipotético, está situado a mitad de camino entre una previsión y una utopía.” Bernardo Secchi

En 2016 el Registro Nacional de Barrios Populares relevó 20 villas y asentamientos informales en Concepción del Uruguay. En 2018 la ley nacional 27453 dispuso un régimen de regularización dominial e integración sociourbana de los más de 4400 barrios populares de todo el país. En 2020 se creó el Programa Argentina Unida por la Integración de Barrios Populares. Hay actualmente recursos nacionales disponibles para proyectos destinados a la urbanización de estos asentamientos.

En un trabajo académico de la Cátedra de Planificación Urbanística de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UCU que realizamos el año pasado y que están puliendo 3 estudiantes becarios exhibimos un escenario deseado para el año 2030, tomando como objeto de análisis e intervención dos de estos barrios populares de nuestra ciudad, separados por el acceso a la ciudad y unidos por una cañada, el FAPU y Las Mandarinas.

Cómo llegaremos al 2030? Con imágenes parecidas a las que muestran los dibujos y videos de nuestros alumnos? Cuántas viviendas se habrán podido construir? Cuántas habrán sido ampliadas o mejoradas? Cuántas contarán con espacios de trabajo tales como huertas o talleres? Qué obras de infraestructura de servicios básicos se habrán podido habilitar? Habremos saneado la cañada? Qué equipamientos comunitarios habremos priorizado y concretado, habremos hecho realidad centros de inclusión digital, centros de primera infancia y escuelas de trabajo? Habremos hecho realidad las imágenes de un parque de escala urbana en torno al Monumento a Urquiza? Habremos avanzado realmente en pos de garantizar el derecho a la ciudad para todos los uruguayenses? Habremos puesto en práctica el principio de la distribución equitativa de las cargas y los beneficios que se derivan del proceso de urbanización? Habremos aprovechado la oportunidad de disponer de financiación de programas nacionales para poner en marcha un círculo virtuoso de recuperación y reinversión de la valorización del suelo que se genera por las acciones públicas, tanto en obras y servicios públicos como en disposiciones normativas y administrativas? Habremos puesto en práctica instrumentos innovadores de gestión del suelo a partir de la reforma del Código de Ordenamiento Urbano que estamos por comenzar a debatir?    

Algo que hemos tratado de demostrar consiste en señalar las enormes dificultades, complejidades y conflictos que se derivan de un proceso como el que imaginamos; pero a la vez hemos procurado evidenciar que por difícil que sea no es imposible. Se requiere planificación y gestión, voluntad política, rigor técnico, participación ciudadana y continuidad en el tiempo. Hagámoslo realidad.     


Publicado en el diario La Calle de Concepción del Uruguay el 29 de Agosto de 2021.- 

jueves, 26 de agosto de 2021

LA REFORMA DEL CÓDIGO DE ORDENAMIENTO URBANO: UNA BUENA OPORTUNIDAD PARA REPENSAR LA CIUDAD

Por José Antonio Artusi *

Suelo comenzar algunas de mis charlas sobre cuestiones urbanísticas con un par de advertencias preliminares. La primera es del chileno Carlos Matus, y la segunda del catalán Jordi Borja:

“…tenemos que tecnificar la política y politizar a los técnicos…”

“… El urbanismo es ante todo una dimensión de la política. Y su objetivo es garantizar el acceso por igual a todos los ciudadanos de los bienes y servicios que ofrece la ciudad…”

Ambas apuntan a señalar los riesgos de dos actitudes extremas que deberíamos evitar: un tecnocratismo despojado de valoraciones éticas y políticas, y una politización carente de rigor técnico y alejada de las evidencias que proporciona el conocimiento científico.

Concepción del Uruguay exhibe como pocas ciudades intermedias de nuestro país una historia inusualmente rica en materia de procesos de planificación del desarrollo urbano; desde el PLANUR en los albores de la recuperación de la democracia hasta la reformulación del PECU en 2010, pasando por la reformulación del PLANUR y el PECU en los ´90. Sin embargo, lamentablemente, todos esos intentos de planificar y ordenar de manera armónica el crecimiento de la ciudad resultaron ineficaces e insuficientes.               

El Código de Ordenamiento Urbano que surgió como consecuencia de las recomendaciones del PECU a fines del siglo pasado fue una de las pocas líneas de acción que se transformaron en realidad. De todos modos, a más de veinte años de su sanción es menester reconocer que, al no estar acompañado por un proceso permanente de planificación y gestión, no ha logrado contribuir al logro de los objetivos con los que fue pensado. Las reformas espasmódicas que ha sufrido y la numerosas excepciones al cumplimiento de sus disposiciones lo han tornado un instrumento desactualizado e inadecuado para afrontar los retos de la ciudad hacia el futuro.

Es una buena noticia que el Municipio se aboque por lo tanto a su reforma, que debe involucrar necesariamente, en alguna medida, una revisión de los últimos planes, la definición de un modelo territorial deseable, la identificación de las líneas estratégicas que deberían contribuir a su construcción, y las normas e instrumentos capaces de guiar y ordenar la gestión de todo el proceso.

Será una buena oportunidad para repensar integralmente la ciudad, con la activa participación de la ciudadanía. No debemos renunciar al objetivo de una ciudad más justa, democrática, próspera, segura, saludable y sostenible.       

Publicado en el diario La Calle de Concepción del Uruguay el 22 de Agosto de 2021.- 

lunes, 2 de agosto de 2021

ACERCA DEL PROYECTO “MUSEO DE LA ORGANIZACIÓN NACIONAL”


El Centro Cultural Urquiza continúa realizando acciones, alentando y acompañando las gestiones, para lograr la recuperación de la Casa de Urquiza como patrimonio cultural de la ciudad, provincia y nación, y pone en conocimiento de la ciudadanía los pasos que se han ido dando para darle contenido a la misma cuando se concrete tal anhelo. El proyecto del Museo de la Organización Nacional fue presentado, en sus lineamientos generales, en agosto del año 2017 al entonces presidente del C.C.U. Prof. Orlando Busiello, y luego se interesó al ex intendente Municipal en ejercicio Dr. José Eduardo Lauritto acerca de la versión preliminar del proyecto al cual aludimos. En el año 2019 se le envió el ante proyecto al presidente de la Nación a fin de poner en su conocimiento la idea de este grupo. Durante el año 2020 se realizaron dos entrevistas con el presidente del Ejecutivo Municipal Dr. Martín Oliva, con el propósito de dar a conocer el anteproyecto a desarrollar en la Casa de Urquiza. Se le entregó además al Intendente un proyecto de relocalización de las oficinas de Correo Argentino realizado por los arquitectos del Centro Cultural. Luego, el mismo fue presentado al presidente del Honorable Consejo Deliberante Dr. Ricardo Vales y representantes de los distintos bloques, a quienes se les informó del contenido y alcance de la propuesta. También se enviaron notas a los legisladores nacionales y provinciales durante el mismo año. Por otro lado, la Comisión Directiva informa que han conseguido el acompañamiento de nuestra sociedad civil para la concreción de la propuesta, a través de diversas instituciones públicas y privadas de nuestro medio local y regional (Universidades, Inst. de Cultura, Colegios de Profesionales, Comerciales, de Investigación, Museos…) habiendo obtenido el respaldo de más de 50 de ellas. A todas ellas se les explicó la idea ya sea por nota o en algunos casos, por requerimiento de las instituciones, a través de reuniones virtuales. Estos avales conseguidos, demuestra que se cuenta con el consenso social que debe tener toda iniciativa pública. La creación del Museo de la Organización Nacional implica algo más que una figura recreativa, está destinada a custodiar a perpetuidad nuestro pasado histórico, especialmente los hechos que tuvieron lugar en el país entre mediados y fines del S. XIX. Es un proyecto que permitirá encarar y visibilizar con rigor aspectos fundamentales de nuestra historia, como lo son los de la organización nacional y el extraordinario desarrollo político, cultural, económico, social, educativo, industrial y colonizador que trasciende los tiempos de Urquiza y llega inclusive hasta los gobiernos posteriores de finales del siglo XIX y primeras décadas del siglo XX. El funcionamiento del museo permitirá la posibilidad de nuevos ingresos en la economía local y generara nuevas fuentes laborales de la mano del turismo, en sus distintos segmentos. El Museo de la Organización Nacional se concibe como un espacio cultural, que inspire a la ciudadanía activa como un lugar donde reunirse para aprender, debatir y celebrar una mejor visión del ejercicio de la ley, libertad, la justicia, y los derechos humanos. El objetivo es que sirva como una plataforma para la educación constitucional y el debate, difundiendo información con carácter plural. Todo ello a través de programas didácticos, lúdicos, dramatizaciones, exposiciones, conferencias, etc. Seguramente será centro de reunión de los principales referentes del pensamiento político y económico de la Argentina para profundizar e internalizar nuestra Carta Magna. Sería un Centro de Educación Ciudadana ofreciendo los mejores programas educativos y recursos en línea que inspiren y comprometan a los ciudadanos acerca de la Constitución. El proyecto del Centro Cultural Urquiza, es amplio, participativo y pluralista, que pretende incorporar a representantes del municipio y a miembros de la cultura, de la educación, de la economía, la empresa, la industria, entre otros. Esta iniciativa requiere el Compromiso Social convencido, efectivo y responsable de la ciudadanía, y de los tres poderes de la Nación y la Provincia. Alianza estratégica para concretar los objetivos. La puesta en valor de la Casa del General Urquiza que fue declarada Monumento Histórico Nacional el 23 de julio de 1984 por medio del Decreto Nº 2.254 del Poder Ejecutivo, es un acto de justicia con la ciudad. Concepción del Uruguay por Ley N°10.314, fue designada como “Capital Histórica de Entre Ríos”. En ella se simboliza el espacio fundacional de nuestra organización nacional, a través de un diálogo sostenido entre la mencionada casa de Urquiza, con el Colegio del Uruguay, la Pirámide del Pronunciamiento, el que fuera Teatro 1° de Mayo -hoy sede del Rectorado de la Universidad Nacional de Entre Ríos- y la magnífica Basílica de la ciudad que alberga el Mausoleo con los restos del General.

sábado, 19 de junio de 2021

NI EXPROPIACIÓN NI ESPECULACIÓN; DERECHO A LA CIUDAD

Por José Antonio Artusi

No debería existir contradicción entre el derecho a la propiedad privada y el derecho a la vivienda digna, al hábitat y a la ciudad. Por el contrario, podríamos decir que sin garantía del derecho a la propiedad privada los demás derechos se tornan imposibles de satisfacer. Pero las normas concretas que se refieren a estas cuestiones deben analizarse en el marco de un contexto amplio y complejo, lejos de las simplificaciones que pretenden reducir todo a extremos opuestos e irreconciliables.

Los países desarrollados han logrado avances normativos y en el diseño de sus políticas públicas que han permitido lograr que esa ecuación se resuelva favorablemente, y algunos países de América Latina, en medio de obvias dificultades y contratiempos, han también experimentado algunos logros, al menos en la sanción de normas  y la implementación de algunas experiencias que marcan el camino en la dirección correcta. En la Argentina, lamentablemente, el atraso es doble, carecemos tanto de normas como de políticas públicas asentadas y con continuidad en el tiempo que hayan permitido avizorar avances concretos en la materia. Sin embargo, la perspectiva de lograr ciertas continuidades en la aplicación de programas de gestión que vienen de administraciones anteriores, y que deberán mantenerse y continuar en las futuras, abre una ventana de posibilidad que deberíamos aprovechar todos.      

Veamos algunos antecedentes. La Constitución de España establece en su artículo 47 que “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.” En ocasión de la reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos los convencionales constituyentes de la UCR presentaron un proyecto de reforma que proponía la siguiente redacción, basada en el mencionado artículo:  “Quedan garantizados en la Provincia para todos sus habitantes los derechos a una vivienda digna y a un hábitat adecuado para el desarrollo humano. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivos estos derechos, planificando y regulando la utilización del suelo y promoviendo el ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible de acuerdo con el interés general, para impedir la especulación y con miras al uso racional y equitativo del territorio y los recursos naturales. La comunidad participará en las plusvalías que genere la inversión de los entes estatales en obras de infraestructura de servicios públicos y equipamiento comunitario.” Ese proyecto dio origen al finalmente sancionado artículo 25 de la constitución entrerriana, pero lamentablemente buena parte de la redacción propuesta quedó en el camino, y se llegó a un texto mucho más “lavado”: “El Estado promueve las condiciones para hacer efectivo el derecho de todos los habitantes a una vivienda digna, con sus servicios conexos y el espacio necesario para el desarrollo humano, en especial destinado a los sectores de menores recursos. Planifica y ejecuta una política concertada con los municipios, comunas e instituciones que lo requieran, con el aporte solidario de los interesados”. En el camino quedaron la regulación de la utilización del suelo y el ordenamiento territorial para prevenir la especulación inmobiliaria y la recuperación de la valorización del suelo generada por la acción de los entes públicos en los procesos de desarrollo urbano.  Obviamente, la Constitución del Reino de España también consagra en su Artículo 33 el derecho a la propiedad privada: “1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”. El texto constitucional entrerriano, en su artículo 23, establece que “la propiedad privada es inviolable y tiene función social”.

En Brasil, su constitución federal sancionada en 1988 dispone que “se garantiza el derecho a la propiedad”, y que “la propiedad privada atenderá su función social”. A su vez establece que “la ley establecerá el procedimiento para la expropiación por causa de necesidad o utilidad pública, o por interés social, mediante justa y previa indemnización en dinero, salvo los casos previstos en esta Constitución”.

En el Art. 23 se dispone que “Es competencia común de la Unión, de los Estados, de Distrito Federal y de los Municipios”, entre otras, “promover programas de construcción de viviendas y la mejora de las condiciones de habitabilidad y de saneamiento básico”.

Pero además la Constitución brasileña contiene un inusual capítulo referido a la política urbanística.  Consta de dos artículos, que reproducimos a continuación:

“Art. 182. La política de desarrollo urbanístico, ejecutada por el Poder Público Municipal, de acuerdo con las directrices generales fijadas en la ley, tiene por objeto ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes.

1. El plan director, aprobado por la Cámara Municipal, obligatorio para ciudades con más de veinte mil habitantes, es el instrumento básico de la política de desarrollo y de expansión urbana.

2. La propiedad urbana cumple su función social cuando atiende las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresadas en el plan director.

3. Las expropiaciones de inmuebles urbanos serán hechas con previa y justa indemnización en dinero.

4. Se permite al poder público municipal, mediante ley específica para el área incluida en el plan director, exigir, en los términos de la ley federal, del propietario de suelo urbano no edificado, infrautilizado o no utilizado que promueva su adecuado aprovechamiento, bajo pena de, sucesivamente:

I parcelamiento o edificación obligatorias;

II impuesto sobre la propiedad rural y territorial urbana progresivo en el tiempo;

III expropiación con pago mediante títulos de deuda pública de emisión previamente aprobada por el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta diez años, en plazos anuales, iguales o sucesivos, asegurando el valor real de la indemnización y los intereses legales.

Art. 183. Aquellos que posean como suya un área urbana de hasta doscientos cincuenta metros cuadrados, por cinco años, ininterrumpidos y sin oposición, usando la como su morada o la de su familia, adquieren el dominio, siempre que no sean propietarios de otro inmueble urbano o rural.

1. El título de dominio y la concesión de uso serán conferidos al hombre o a la mujer, o a ambos, con independencia del estado civil.

2. Ese derecho no serán reconocido al mismo poseedor más de una vez.

3. Los inmuebles públicos no se adquirirán por usurpación.”

Estos dos artículos fueron reglamentados en la ley federal número 10.257, de 2001, denominada generalmente “Estatuto de la Ciudad”. Pero hagamos antes una aclaración, en Brasil son los municipios los encargados del cobro del impuesto predial territorial urbano, equivalente a nuestro impuesto inmobiliario (artículo 156).   

El Estatuto de la Ciudad establece una serie de directrices generales y crea un conjunto de instrumentos de la política urbana, que se agrupan básicamente en instrumentos de planificación (a diversas escalas), instrumentos tributarios y financieros, instrumentos jurídicos y políticos, y los estudios de impacto ambiental. En los artículos 5, 6, 7 y 8 se articula la implementación de 3 instrumentos que pueden estar vinculados sucesivamente; el parcelamiento, edificación o utilización obligatorios; el impuesto predial territorial urbano progresivo en el tiempo; y la expropiación, como último recurso. Vale señalar que estos instrumentos sólo pueden aplicarse a partir de “una ley municipal específica para el área incluida en el plan maestro”, es decir que presupone la existencia de una norma local especial y de un plan maestro o plan de ordenamiento territorial. 

Es importante señalar que los municipios tienen en el caso brasileño una herramienta que excede el campo de la política urbanística, como es la potestad tributaria de gravar la propiedad inmueble urbana. De esta manera, están munidos de un recurso del que carecen, por ejemplo, los municipios argentinos. Esta cuestión es relevante ya que cabe considerar que de existir un buen impuesto predial territorial urbano que grave solamente el valor del suelo y no grave por ende el valor de las construcciones y mejoras, estos instrumentos ad hoc de movilización del suelo vacante retenido especulativamente en áreas urbanas consolidadas  - potencialmente polémicos y conflictivos - no serían realmente necesarios, ya que, por ejemplo, dos terrenos en similar localización y con idéntica superficie, uno baldío y vacante de uso, y otro edificado y utilizado, pagarían exactamente el mismo monto en concepto de IPTU, y por lo tanto existiría un potente incentivo para edificar y ocupar adecuadamente todas las parcelas urbanas dotadas de servicios públicos.

También es necesario destacar que el Estatuto de la Ciudad contiene otros instrumentos relativamente novedosos y sofisticados de recuperación y reinversión de plusvalías urbanas y de intervención en la dinámica de los mercados de suelo, tales como la concesión onerosa del derecho de construir, que permite a la vez obtener recursos para financiar el desarrollo urbano, deprimir los precios del suelo urbanizado, y promover su adecuada utilización y densificación.     

En Colombia el Artículo 51 de su Constitución nacional reformada en 1991 establece que “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”

El derecho de propiedad está consagrado en el artículo 58: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica…”.

El Artículo 82 a su vez dispone que “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y

regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.”

En el Artículo 288 se establece que “la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.”

Al igual que en el caso brasileño, en el Artículo 317 se dispone que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”, o lo que nosotros denominamos contribución por mejoras.

La ley orgánica mencionada en el artículo 288 de la constitución colombiana se sancionó en 1997 y se trata de la ley número 388. En su Artículo 2º fija claramente 3 principios: “El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:

1. La función social y ecológica de la propiedad.

2. La prevalencia del interés general sobre el particular.

3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.”

A su vez se crean en la ley 388 un conjunto de instrumentos de planificación y gestión urbanística. Entre esos instrumentos se encuentra el desarrollo y la construcción prioritarias.

El Capítulo 9 de la Ley 388 está referido a la participación en la plusvalía y en el artículo 73 se establece que “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.” Vale decir que se reconoce no sólo a las obras o servicios públicos como generadores de valorizaciones adicionales en los precios del suelo que deben recuperarse para la comunidad, sino que también se incluyen las acciones normativas que permiten por ejemplo mayor edificabilidad en ciertos casos, en línea con el concepto de “suelo creado” implícito en el instrumento de la concesión onerosa de la legislación brasileña. De hecho el artículo 74 dispone que “son hechos generadores los siguientes:

1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.”

Es interesante señalar que en el Artículo 110º de la ley colombiana se determina la necesidad de contar con una política “nacional” urbana, un tema que se soslaya a menudo en un país federal como el nuestro, que por añadidura garantiza las autonomías municipales: “Como parte del Plan de Desarrollo, el Gobierno Nacional formulará la Política Nacional Urbana, tendiente a garantizar el desarrollo equilibrado y eficiente de los centros urbanos, la cual incluirá directrices, orientaciones, objetivos y estrategias, así como los parámetros para la determinación de los planes tendientes a su cumplimiento, lo mismo que las fuentes de financiación del componente nacional. Para tales efectos, el Ministerio de Desarrollo Económico formulará la Política Nacional Urbana y los planes tendientes a su ejecución, en armonía con los intereses regionales y locales.”

Argentina reformó su Constitución en 1994, pero no innovó en lo relativo al derecho de propiedad y el derecho a la vivienda. Es así que el artículo 14 mantiene la redacción de 1853 y el 14 bis la de 1957:

“Artículo 14.- Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber; … de usar y disponer de su propiedad; …etc.”

“Artículo 14 bis.- El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor,… El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: … el acceso a una vivienda digna.”

Y lamentablemente no sólo carecemos de una ley nacional que regule la planificación y el ordenamiento territorial con miras a promover el acceso al hábitat adecuado, sino que a su vez son pocas las provincias que tienen normas en la materia.

Sin embargo, ha habido algunos intentos de avanzar en marcos normativos nacionales, entre ellos diversos anteproyectos del COFEPLAN (Consejo Federal del Planificación y Ordenamiento Territorial). En su VII Asamblea Ordinaria, realizada el 1º de Noviembre de 2012 en Tucumán, se presentó un anteproyecto de ley nacional de planificación y ordenamiento territorial. Entre los principios rectores de tipo operativo que se reconocen en dicho anteproyecto figura el de la “recuperación pública de mayores valores inmobiliarios”, consistente en la “recuperación de los mayores valores inmobiliarios producidos en el proceso de desarrollo territorial y generados como consecuencia de la inversión pública, las directrices de planificación, las determinaciones del ordenamiento del territorio y los generados por toda acción externa al propietario, esto es, de la sociedad en su conjunto.” El último anteproyecto y documento de trabajo data de 2019, y en esa versión también aparecen, aunque meramente enunciados, instrumentos de gestión tales como el derecho de preferencia del poder público, Edificación o utilización obligatoria de inmuebles ociosos, Gravamen especial (para la ejecución urbanística) progresivo en el tiempo, Contribución por mejoras, Participación pública en la valorización del suelo, Otorgamiento oneroso del derecho de construir, Transferencia del derecho de construir, Reajuste de tierras, Evaluación de impacto urbano y del entorno, Preservación de ámbitos urbanos, Regularización dominial, Zonas especiales de interés social, Sistemas de Planificación Estratégica del Territorio, Plan especial de interés socioambiental, Cesión de tierras, expropiación, Englobamiento y subdivisión parcelaria, Compensación de deudas por inmuebles, Banco de tierras, Plusvalía, participación del Estado en la valorización de inmuebles por acción urbanística, Asociación publico privada (APP)”. También se incorpora en este documento de trabajo la como principio la “función social de la propiedad: la propiedad privada cumple su función social cuando atiende a las exigencias fundamentales de ordenamiento del territorio urbano y rural plasmadas en los instrumentos de Ordenamiento Territorial. Las políticas públicas relativas al ordenamiento territorial tienen como finalidad común establecer la utilización del suelo conforme al interés general y a los principios del desarrollo sustentable, constituyendo éstas, finalidades que integran los dominios del suelo como constitutivas de su función social.”

En el documento de Política Nacional Urbana publicado por el Ministerio del Interior en 2018 se señala que “las tendencias actuales de urbanización en Argentina (caracterizadas por la dispersión de la mancha urbana y la suburbanización –con la consiguiente ocupación de suelo natural sin regulación y áreas de riesgo–; y el surgimiento de áreas metropolitanas con continuidad espacial pero desarticuladas administrativamente) traen como consecuencia marcadas desigualdades sociales, económicas y territoriales. El avance de estas tendencias y problemáticas dan cuenta de un sistema administrativo fragmentado, en el que la ausencia de instrumentos jurídicos y de gestión integrales no ha permitido a los gobiernos de los distintos niveles lograr la coordinación y articulación para gestionar y planificar las ciudades y el territorio.” Por lo que se identifica como un desafío prioritario “armonizar el marco jurídico en la materia, pues existe un conjunto de normas, instrumentos y conceptos de distintas escalas sin correspondencia entre sí. Asimismo carece de un instrumento legal de orden nacional que guíe el ordenamiento territorial, con criterios unificados y consistentes que facilite a los Estados –provinciales y municipales– ordenar y planificar su territorio.”

En relación al acceso al suelo urbano y la equidad socio-habitacional se sostiene, en un párrafo de notable contundencia, que “la ausencia del Estado en la planificación y la gestión territorial ha contribuido a la expansión urbana de baja densidad y a la consolidación de un mercado de suelo urbano caracterizado por la usurpación, la especulación y la desigualdad. La escasez de instrumentos que regulen el mercado de suelo, junto con instrumentos de gestión local ineficientes e instituciones debilitadas, han favorecido el desarrollo de ciudades desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente insostenibles. En las últimas décadas, el déficit habitacional en Argentina se ha incrementado, los mecanismos de acceso al crédito han resultado insuficientes y los asentamientos informales se han convertido en la principal estrategia de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos. Asimismo, el surgimiento de barrios cerrados no sólo da cuenta de un modelo de ciudad fragmentado socio-espacialmente, sino que su localización en áreas ambientalmente frágiles y vulnerables ha generado un alto impacto ambiental.” 

En el lineamiento 5 de la PNU, referido a “PERFECCIONAR INSTRUMENTOS DE CONTROL Y REGULACIÓN DEL MERCADO DE SUELO URBANO” se considera que “para llevar a cabo, eficiente y equitativamente, la gestión, regulación y control del mercado del suelo, es prioritario generar normas e instrumentos que les permitan a los gobiernos establecer reglas del juego claras entre los actores públicos y privados, direccionar las inversiones en el territorio, frenar las prácticas especulativas y tener mejor control sobre la dispersión urbana”. A tal efecto, se plantean estrategias tales como “diseñar normas e instrumentos orientados a reducir la especulación urbana, mediante la regulación y control del mercado del suelo”, y se proponen diversos instrumentos, tales como “tasas diferenciales a inmuebles vacantes” y la “captación y redistribución de plusvalías urbanas”.

 Dentro de los instrumentos del Lineamiento 11 “GARANTIZAR EL ACCESO A LA VIVIENDA” también figura el de “tasas diferenciales a inmuebles ociosos”.

Entre las estrategias del Lineamiento 16 “ASEGURAR LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS” se encuentra la siguiente: “Aumentar la participación municipal en la recaudación a través de la incorporación de nuevos instrumentos fiscales, particularmente enfocados al mercado del suelo y vivienda”.

Veamos ahora las leyes provinciales. Mendoza fue pionera en este campo, con una ley sancionada en 2009, obviamente siendo anterior la ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, que data del último gobierno militar y fue complementada en 2013 por la ley de acceso justo al hábitat que mencionaremos más adelante.

La ley 8051 de la Provincia de Mendoza fue publicada el 22 de Mayo de 2009. Nos interesa destacar de esta norma el mandato a la Autoridad de Aplicación para “coordinar con los demás Ministerios las siguientes acciones:

a) Garantizar el financiamiento en el tiempo de los gastos que demande la ejecución de los planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial y usos de suelo. b) Adecuar los instrumentos fiscales para la corrección de las distorsiones generadas por la especulación inmobiliaria, la debida internalización de las externalidades y la recuperación de la plusvalía. Entiéndase por plusvalía: aquellos incrementos del valor inmobiliario, generados a través de las acciones públicas ejecutadas por el Estado y atribuibles a los esfuerzos de la comunidad pero, percibidos por el sector privado. c) Adecuación de instrumentos fiscales y otros para promover la inversión y la eficiencia en las actividades productivas, generando un mayor equilibrio y equidad en el territorio provincial, desalentando las actividades especulativas, pero alentando el desarrollo sustentable.”

Nos parece también particularmente relevante lo dispuesto en el Artículo 59: “VALUACIÓN FISCAL DE LOS BIENES INMUEBLES - El Poder Ejecutivo Provincial deberá mantener actualizados los valores de la tierra libre de mejoras en los avalúos fiscales de los bienes inmuebles de acuerdo a las variaciones que registre el mercado inmobiliario como consecuencia de la puesta en vigencia de los Planes de Ordenamiento Territorial que surjan por aplicación de la presente y mediante los procedimientos que establece la ley específica.”

En 2013 por su parte la Provincia de Buenos Aires publicó su ley 14449, de acceso justo al hábitat. En línea con la norma colombiana, la enumeración de principios rectores es escueta: ”ARTÍCULO 10: Principios rectores. Las políticas de vivienda y hábitat que se implementan se encuentran regidas por los siguientes principios a) El derecho a la ciudad y a la vivienda. b)  La función social de la propiedad. c) La gestión democrática de la ciudad. d) El reparto equitativo de cargas y beneficios.”

No obstante, el listado de instrumentos es bastante amplio, en algunos casos modificando o complementando disposiciones de la ley 8912. Entre estos instrumentos encontramos la participación municipal en las valorizaciones inmobiliarias y la posible combinación sucesiva del parcelamiento y/o la edificación obligatorios de los inmuebles urbanos baldíos o con edificación derruida o paralizada, el gravamen especial progresivo en el tiempo, y la eventual expropiación; sistema obviamente basado en disposiciones similares del Estatuto de la Ciudad brasileño.

Cabe en este sentido considerar que surge de la experiencia brasileña que no son estos los instrumentos más exitosamente utilizados para movilizar suelo vacante y para recuperar y reinvertir plusvalías urbanas. Más bien los municipios brasileños siguen teniendo en el IPTU una potente herramienta recaudatoria (y potencialmente reguladora del mercado de suelo y movilizadora del suelo vacante si se tratara de un tributo base suelo) y en las experiencias (sobre todo la paulista) de la concesión onerosa del derecho de construir un instrumento novedoso que, como hemos dicho, sirve tanto para recuperar y reinvertir plusvalías como para deprimir los precios del suelo y promover su adecuada edificación, ocupación y densificación.

Finalmente, la Provincia de Jujuy sancionó en 2018 su ley de ordenamiento territorial, la 6099. La enumeración de principios es muy similar a la de diversas versiones del anteproyecto del COFEPLAN, y figura entre ellos la “recuperación de los mayores valores inmobiliarios producidos en el proceso de desarrollo territorial y generados como consecuencia de la inversión pública, las directrices de planificación, las determinaciones del ordenamiento del territorio y los generados por toda acción externa al propietario, esto es, de la sociedad en su conjunto.”

Cabe señalar también que en la Provincia de Santa Fe hay 4 proyectos de ley presentados sobre la materia, y en la Provincia de Entre Ríos dos, ambos ingresados en 2018.

El derecho a la propiedad individual no es un derecho “secundario”, como ha sugerido el Papa; es por el contrario un derecho humano fundamental, pues sin propiedad no hay condiciones materiales para la libertad ni para la verdadera democracia. El problema es que muchos son lamentablemente privados de ese derecho, y por ende ven limitados sus márgenes de libertad y menoscabada su condición de ciudadanía.  

Para que se ocupe y use adecuadamente el suelo vacante retenido especulativamente en áreas urbanas consolidadas no hace falta expropiar nada, salvo en muy pocos casos excepcionales. Además, no nos olvidemos de que buena parte del suelo vacante es fiscal, y en muchos casos está constituido por amplias parcelas obsoletas y abandonadas que perturban la expansión urbana.  Para promover la movilización y utilización del suelo ocioso basta con lograr que mantener terrenos baldíos no sea rentable, y haciendo en cambio que sea mucho más rentable construir y usar ese suelo. Y eso se logra desgravando las construcciones y mejoras en el impuesto inmobiliario, transformándolo en un buen impuesto al valor del suelo libre de mejoras; y eliminando impuestos distorsivos y regresivos que castigan el trabajo y la inversión de capital productivo. Como diría Milton Friedman, se trata de recurrir al menos malo de los impuestos, la vieja idea de Henry George.    

Dicho esto, digamos también que la especulación inmobiliaria y la consiguiente apropiación privada de las valorizaciones del suelo generadas por la acción del Estado, o sea financiadas por todos los contribuyentes, es un grave problema de nuestras ciudades, que genera y agrava muchos otros: encarecimiento del suelo urbano y de la infraestructura, ineficiente dotación de equipamiento comunitario, dificultades para la movilidad y el transporte público, presión para la expansión descontrolada de la mancha urbana, deterioro del espacio público, inseguridad, etc..

En definitiva, no será con una relativización o menoscabo del derecho de propiedad como resolveremos los enormes déficits habitacionales que tenemos. Por el contrario, sólo lo haremos si lo respetamos a rajatabla, con políticas públicas adecuadas; y si entendemos a su vez que la especulación inmobiliaria no es un derecho ni debería constituir una opción válida de ahorro sino que se trata de una apropiación indebida e injusta de algo que ha sido generado por el esfuerzo colectivo.

ONU Hábitat sostiene que el Derecho a la Ciudad “es el derecho de todos los habitantes a habitar, utilizar, ocupar, producir, transformar, gobernar y disfrutar ciudades, pueblos y asentamientos urbanos justos, inclusivos, seguros, sostenibles y democráticos, definidos como bienes comunes para una vida digna”. Hagámoslo realidad para todos.-  


lunes, 26 de abril de 2021

CÓMO CONSTRUIR 1000 VIVIENDAS SOCIALES EN CONCEPCIÓN DEL URUGUAY SIN PONER UN CENTAVO DEL ESTADO


Tenemos un enorme déficit habitacional en Argentina. No sabemos exactamente el número, pero son millones. Millones de familias privadas del acceso a una vivienda adecuada. Vale decir millones de conciudadanos nuestros, teóricamente con los mismos derechos, privados de la posibilidad cierta de una vida digna. La pandemia puso de relieve este drama y lo acentuó aún más. La consigna "quedate en casa" puede resultar más o menos aburrida y cansadora para los que tenemos una vivienda confortable y bien localizada, pero puede llegar a ser una verdadera pesadilla para quienes viven hacinados en espacios carentes de los más mínimos atributos que debería tener una vivienda que merezca ese nombre.
Los déficits de vivienda de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad constituyen uno de los eslabones del círculo vicioso de la reproducción del hábitat de la pobreza, e interactúan con los demás componentes de ese ciclo, reforzándose mutuamente, para configurar condiciones que tienden a dificultar cada vez más la posibilidad de salir de esa pobreza estructural e iniciar un camino de movilidad social ascendente. La pandemia y las medidas del gobierno para enfrentarla agudizaron todavía más la pobreza y la indigencia, como lo acaba de mostrar crudamente el INDEC.
Pero el déficit habitacional no afecta sólo a los más pobres, también golpea a amplias franjas de la clase media, sobre todo a los jóvenes, que muchas veces no encuentran ni en el mercado ni en el Estado la posibilidad de acceder a su primera vivienda.
Es imposible revertir ese déficit habitacional haciendo más o menos lo que venimos haciendo desde hace décadas. Es imperioso cambiar de manera estructural, poniendo en marcha políticas públicas de vivienda y hábitat ambiciosas pero factibles, que articulen de la manera más eficaz posible los recursos ociosos que tenemos.
Aún si sumáramos todos los recursos del FONAVI, los recursos propios de los institutos provinciales de vivienda, de los municipios, del Programa de Urbanización de Barrios Populares y otros programas nacionales, con todo eso no alcanza.
Algunos datos para corroborarlo: el año en el que los institutos provinciales de vivienda finalizaron más viviendas, sumando las del FONAVI más las de los Programas Federales, fue el 2007, con 53.557 unidades. Hace falta multiplicar ese número aproximadamente por 10, cambiar de escala.
Por eso es necesario articular al menos 2 estrategias, complementarias de todo lo que ya está en marcha:
- Recuperar un buen sistema de crédito hipotecario, que habíamos empezado a tener con los créditos UVA, y que se complicaron por la inflación, la caída del poder adquisitivo del salario y la pérdida de empleos, no por características del sistema. En ese sentido, es clave - como para cualquier política pública, podriamos decir - bajar la inflación a niveles razonables, como la mayoría de los países del mundo civilizado, incluyendo nuestros vecinos, y por otro lado reformar nuestro sistema monetario para permitir depósitos bancarios y créditos ajustables por inflación con tasas bajas, pero salarios también indexados con el índice de precios al consumidor, tal como propone el Dr. Eduardo Conesa en su último libro, "Economía política argentina".
- Recuperar y reinvertir por parte de municipios y/o provincias la valorización del suelo ( las famosas plusvalías) generada por el Estado como estrategia clave de financiación del desarrollo urbano y construcción del hábitat. La reforma tributaria propuesta por el Dr. Conesa en la obra mencionada contribuiría adicionalmente a esta estrategia, ya que el impuesto al valor del suelo libre de mejoras que él plantea en uno de sus proyectos - la vieja idea de Henry George, el menos malo de los impuestos diría Milton Friedman - es la manera más sencilla y potente de recuperar plusvalías en general, contribuiría a deprimir los precios del suelo, y por ende a abaratar las viviendas y los alquileres, a la vez que dotaría a las provincias de recursos que les permitirían eliminar el impuesto a los ingresos brutos, una gabela medieval que encarece todo, incluyendo la construcción, por lo que su remoción también ayudaría a disminuir el costo de las viviendas y de sus mejoras y ampliaciones.
Pero nos referiremos aquí a una herramienta ad - hoc, en este caso los convenios urbanísticos para la movilización de tierras fiscales en desuso en áreas carentes de servicios pero bien localizadas, formando parte de un sistema de gestión local del suelo, tal como se muestra en el gráfico.
Para el caso de Concepción del Uruguay hemos hecho cálculos rápidos estimativos para un ejemplo concreto, y las conclusiones pueden parecer sorprendentes: si la Municipalidad consiguiera que el Estado nacional le transfiera sólo 10 hectáreas contiguas a la trama urbana consolidada podría financiar la construcción de infraestructura, equipamiento comunitario, espacios verdes y 1000 viviendas sociales, sin poner un centavo del presupuesto municipal. Adicionalmente se construirían alrededor de 500 viviendas, locales comerciales, oficinas y espacios para diversas actividades económicas a adquirir a precios de mercado.
La inclusión de usos rentables del suelo y vivienda de interés social, junto con la mixtura de usos permitiría evitar la excesiva segregación social y el carácter monofuncional que generalmente presentan los conjuntos de viviendas de los institutos provinciales, problemas mencionados reiteradamente año tras año en las auditorías del FONAVI.
Cómo podría ser el trazo grueso de la secuencia del proceso que imaginamos?
1) El primer paso consistiría obviamente en conseguir el suelo. Hay disponibilidad de suelo vacante de diversos organismos nacionales, en áreas contiguas a la ciudad consolidada, en buena ubicación. Es irracional, y hasta inmoral, naturalizar que ese suelo público quede ocioso para siempre, cuando existen tantas necesidades insatisfechas.
2) El segundo paso consistiría en hacer un plan de sector para la urbanización del área, previendo mixtura de usos del suelo, trazado integrado a la ciudad, espacios verdes, equipamiento comunitario, viviendas, comercios, oficinas, actividades económicas, deportivas, culturales, etc. El plan debería también prever densidades medias o altas, para aprovechar adecuadamente el suelo y para abaratar el costo per cápita de la provisión de infraestructura de servicios públicos. Las compacidades y densidades así resultantes contribuirían a su vez a la eficiencia energética y a patrones de movilidad sostenible, favoreciendo desplazamientos no motorizados y aumentando la eficiencia de los sistemas de transporte público colectivo. Sería nuestra versión de la ciudad de los 15 minutos.
La mayor edificabilidad también permitiría una mayor rentabilidad de la faz comercial del proyecto, y por lo tanto permitiría recuperar mayor valorización por parte del municipio para destinar a vivienda social y equipamiento comunitario.
3) El tercer paso consistiría en convocar a concursos de arquitectura para seleccionar los proyectos que en su conjunto conformarían el plan de sector. En el caso de las viviendas, tanto de mercado como sociales, debería procurarse diversidad tipológica, flexibilidad para ampliaciones e incorporación de actividades económicas, y eficiencia energética, tanto desde el punto de vista de la arquitectura pasiva como de la utilización de energías renovables y gestión adecuada de los recursos hídricos y los residuos domiciliarios.
4) El cuarto paso consistiría en convocar por licitación pública a desarrolladores inmobiliarios a participar en un convenio urbanístico encargado de financiar el proyecto. Los desarrolladores aportarían el capital financiero para afrontar los costos de la infraestructura y la construcción de viviendas y edificios.
5) Los desarrolladores obtendrían su utilidad de la diferencia entre las ventas totales de las viviendas de mercado, las oficinas, locales, etc. menos el costo total de construcción de infraestructura y edificios, incluyendo las viviendas sociales a entregar al municipio.
6) Los desarrolladores podrían obtener financiación para construir los proyectos de diversas fuentes, el crédito bancario (acá, obviamente, hay mucho por mejorar) o a través de los aportes de los propios interesados, en diversas modalidades tal como las que son usuales en el mercado.
7) Los interesados en adquirir las viviendas de mercado podrían optar entre las alternativas de financiación de los desarrolladores antes del inicio de las obras o durante la construcción, o bien obtener un crédito hipotecario y adquirir la vivienda terminada.
8)El municipio obtendría las viviendas sociales sin poner un centavo, y las otorgaría a familias que no tienen recursos para adquirirlas en el mercado. Pero deberían pagarlas, sin intereses, a 30 años, ajustando las cuotas de acuerdo a la variación de los salarios.
9) Los recuperos de las cuotas de viviendas sociales deberían alimentar, junto a otras fuentes de ingresos, un fondo de desarrollo urbano que podría financiar un banco de tierras y la urbanización y construcción de viviendas sociales y equipamiento comunitario en otras áreas de la ciudad. El fondo de desarrollo urbano también podría, para casos de familias con menores ingresos, financiar la provisión de terrenos con servicios y núcleos húmedos, a completar con programas de autoconstrucción vinculados con acciones de capacitación en oficios : albañilería, construcción en seco, instalaciones, carpintería, etc.
La clave de todo el proceso es la recuperación y reinversión por parte del municipio de la valorización del suelo generada por las acciones públicas. En este caso el municipio obtendría el suelo gratis, pero hasta podría pagar sumas razonables sin afectar la esencia de la ecuación.
En este caso el ejemplo que hemos imaginado se trataría de un convenio urbanístico, pero como se ve en el gráfico existe una amplia gama de instrumentos para recuperar y reinvertir plusvalías urbanas: contribución por mejoras, concesión onerosa del derecho de construir, reajuste de suelos, etc.
Lo ideal sería que estos instrumentos de gestión urbanística formen parte de un sistema armónico, se articulen con la política tributaria, y estén incluidos expresamente en leyes nacionales y provinciales de ordenamiento territorial y acceso justo al hábitat. De todos modos, aún sin ellas, los municipios son autónomos y pueden, y deben, hacer mucho en este sentido.
Un proyecto como el que esbozamos permitiría construir un número significativo de viviendas sociales pero también contribuiría a aumentar la oferta para sectores medios, y reactivaría notablemente la construcción con todo lo que ello implica en términos de empleo y dinamización de la actividad comercial.
Para construir viviendas se necesita poner en juego los 3 factores de la economía clásica: la tierra, el capital y el trabajo. No es verdad que no tengamos disponibilidad de estos factores, a veces sólo no los vemos. Se trata de generar las reglas del juego para incentivar su articulación armoniosa. Pero los recursos están. Y están porque los costos que demanda la urbanización son menores al valor adicional que este genera. El desafío es evitar que esa diferencia vaya a parar a manos de la especulación inmobiliaria y se recupere, al menos parcialmente, para reinvertirse y poner así en marcha un círculo virtuoso de construcción del hábitat.
Hasta acá ha primado en general la socialización de las pérdidas y la privatización de las ganancias derivadas de los procesos de urbanización. Es hora de poner en marcha procesos tendientes a la distribución equitativa de las cargas y beneficios que esos procesos suponen. Ahora que se va a discutir la reforma del Código de Ordenamiento Urbano de Concepción del Uruguay haríamos bien en incorporar estos temas al debate, tratando de que el tan mentado derecho a la ciudad deje de ser una consigna de moda para transformarse gradualmente en una realidad concreta para todos.