miércoles, 24 de junio de 2020

Recuperación y reinversión de la valorización del suelo para la prosperidad, la sostenibilidad y la equidad


Adaptación del material del curso a distancia de la Henry George School of Social Science dictado por Rick Rybeck (“Land value return and recycling for prosperity, sustainability and equity”) en Mayo / Junio de 2020.

Adaptación y traducción: José Antonio Artusi

Esta semana terminé un excelente curso de la Escuela de Ciencias Sociales Henry George de Nueva York, dictado por Rick Rybeck, sobre el tema mencionado en el título de este artículo.
Me propongo aquí volcar una síntesis de los principales contenidos del curso, así como algunas reflexiones propias al respecto, dado que considero que se trata de una cuestión clave para encontrar respuestas efectivas al dilema de cómo lograr ciudades y territorios más prósperos, sostenibles y equitativos. He incorporado obviamente adaptaciones derivadas de la necesidad de emplear conceptos o herramientas que sean aplicables y de especial interés en la República Argentina. He sumado también referencias bibliográficas que no pertenecen al curso, pero entiendo contribuyen a entender mejor algunos conceptos básicos.
Algunas preguntas introductorias nos permiten darnos una idea de la pertinencia de introducir este tema en el debate, que debería alimentar el diseño de políticas públicas:
Nuestra comunidad necesita más empleos y viviendas dignas y asequibles?
Se necesita más infraestructura que sirva para reducir la congestión de tráfico y mejorar la movilidad, para proteger el ambiente y reducir la expansión urbana desmedida, y para el promover el desarrollo económico por parte del sector privado y la creación de valor?
Se necesita más y mejor (en el sentido de más equitativo reparto de las cargas y beneficios) financiamiento para construir, operar y mantener infraestructuras de servicios urbanos?
Si la respuesta es positiva, como suponemos, y como trataremos de mostrar, la recuperación y la reinversión de la valorización del suelo debería ser un tema al que le prestemos una especial atención.
Tenemos en nuestro país, a todo nivel – nacional, provincial y municipal – esquemas tributarios que contienen incentivos para que los actores económicos se “comporten mal”, en términos de eficiencia económica y de impacto en la equidad social. En general, se “castiga” a las personas con impuestos más altos cuando construyen o mejoran un edificio, mientras que se las “premia” con impuestos más bajos cuando dejan que un edificio se deteriore sin uso o cuando dejan parcelas de suelo vacante en áreas consolidadas con servicios.
Es imperioso comenzar por analizar la relación entre la movilidad y el transporte y los usos del suelo, dado que nos muestra lo que podríamos denominar “el dilema de la infraestructura”.
En qué consiste este dilema? Las facilidades de movilidad que proveen las infraestructuras de transporte – una autopista que comunica un centro urbano donde hay fuentes de trabajo con un área residencial periférica, por ejemplo – generan oportunidades de crecimiento, precisamente hacia esas áreas que la autopista “acerca” al centro en términos de tiempos de traslado. Supongamos una situación en la que el aumento de los precios del suelo en el centro o en áreas cercanas y linderas al mismo impide el crecimiento. Por lo tanto se generan desarrollos residenciales en áreas más periféricas no contiguas, donde al principio el suelo es más barato. Pero al construirse las infraestructuras que acercan esa periferia al centro aquí también los precios del suelo se disparan, y por lo tanto se genera una nueva demanda para desarrollar áreas más periféricas aún, y el ciclo comienza nuevamente.
En definitiva el “dilema de la infraestructura” plantea que:
-          Las comunidades crean infraestructura para facilitar el desarrollo urbano.
-          La infraestructura “infla” el precio del suelo bien servido.
-          Los precios más altos del suelo empujan a desarrollar suelo más barato, pero más alejado, y así sucesivamente.
-          Las comunidades van detrás de los nuevos desarrollos con más infraestructura, pero nunca alcanza.        
-          La dispersión resultante deteriora el ambiente, crea una enorme dependencia del automóvil particular y congestión de tráfico, y tensiona los presupuestos públicos por la duplicación de infraestructura en áreas de baja densidad.
El resultado de este fenómeno en los Estados Unidos se traduce en expansiones urbanas como las que se pueden observar en las siguientes imágenes:


En nuestro país el Programa Argentina Urbana ha mostrado con claridad la constante evolución de las ciudades argentinas hacia patrones de crecimiento disperso de baja densidad. Tal como se sostiene en la Introducción del Plan Estratégico Territorial en su Avance de 2018, “el crecimiento de las ciudades argentinas fue desordenado, caracterizado en general por bajas densidades, donde la expansión física de la mancha urbana cuatriplicó el crecimiento poblacional. Si bien las ciudades argentinas se caracterizan por una buena dotación de servicios de saneamiento en relación a las ciudades de la Región, el patrón de urbanización actual, está generando problemas como del avance de la mancha urbana sobre tierras productivas o ambientalmente frágiles, la exposición a amenazas y la posibilidad de ocurrencia de desastres, un alto costo de la urbanización, que se traduce en deseconomías urbanas con mayores costos logísticos y tiempos de traslado, congestión, ineficiencia en la infraestructura por obsolescencia y escasez por lo contrario, subutilizada y ociosa, además problemas de marginalidad y segregación socioespacial.”
En este informe se consigna que “el estudio de los casos permitió observar que, en términos generales, la población aumentó un 39 %, mientras que la superficie de la mancha creció un 116 %. Ello implica que el consumo de suelo urbano por habitante se incrementó un 44 % entre 1991 y 2010. Al mismo tiempo, la densidad de ocupación del suelo se redujo en un 32 %, determinando un aumento del consumo promedio de suelo por habitante de 74 m2”.
Por otro lado, “con relación a los servicios básicos prestados, es de destacar que la expansión de la mancha urbana no fue acompañada por la expansión de la red de servicios, ya que en todos los casos podemos observar que el área central tiene mejor cobertura de servicios que la periferia… En suma, el estudio demuestra que la dinámica de crecimiento de las ciudades argentinas responde a un patrón de expansión de baja densidad, con alto consumo de suelo por habitante, que resulta altamente ineficiente en términos del aprovechamiento de la infraestructura y en términos de sustentabilidad.”
Uno de los problemas de tener ciudades cada vez menos densas es que se encarece enormemente el costo de la construcción, operación y mantenimiento de las redes de infraestructura que son necesarias para prestar servicios urbanos, en prácticamente todas las áreas; agua y saneamiento, vialidad, transporte, gestión de residuos, energía, etc..
Se produce en muchos casos una suerte de paradoja, que podríamos expresar diciendo que “ninguna buena acción queda sin castigo”. O sea, las buenas intenciones no bastan; es imperioso reflexionar de manera muy profunda acerca del resultado efectivo que tendrán nuestras acciones en la realidad. Al respecto, una anécdota de Winston Churchill es sumamente ilustrativa.
En un discurso en 1909, Churchill dijo lo siguiente: “Hace algunos años, en Londres, había un peaje en un puente que cruzaba el Támesis, y todos los trabajadores que vivían en el lado sur del río tenían que pagar un peaje diario de un penique por ir y volver de su trabajo. El espectáculo de estas personas pobres, por lo tanto, multados en una proporción tan grande de sus ingresos ofendió a la conciencia pública, y la agitación se puso de pie, las autoridades municipales se despertaron, y a costa de los contribuyentes, se liberó el puente y el peaje se eliminó. ¡Todas esas personas que usaron el puente se ahorraron seis peniques por semana, pero en muy poco tiempo se descubrió que los alquileres en el lado sur del río habían aumentado aproximadamente seis peniques por semana, o sea la cantidad del peaje que se había eliminado! Y un amigo mío me dijo el otro día que, en la parroquia de Southwark, personas de caridad regalaban unas 350 libras al año en pan en relación con una de las iglesias. Como consecuencia de esta organización benéfica, ¡la competencia por casas pequeñas y viviendas de una habitación es tan grande que los alquileres son considerablemente más altos en esa parroquia! Todo vuelve a la tierra, y el propietario de la tierra puede absorber una parte de casi todos los beneficios públicos y privados…”
En el ejemplo de Churchill los trabajadores que eran inquilinos no mejoraron su situación después de que se eliminara el peaje, a los sumo quedaron en una situación neutra. Y, más aún, aquellos que no utilizaran el puente diariamente pudieron quedar en una situación peor, pues sus ingresos habrían permanecido iguales pero deberían afrontar mayores costos para alquilar sus viviendas. Lo que Churchill muestra en un caso concreto es una demostración clarísima del principio teórico que señala que el precio del suelo, factor clave en el precio de los alquileres, se forma por el lado de la demanda, absorbiendo la oferta todo lo que la demanda esté dispuesta a ofrecer. Vale decir que el suelo tiene una curva de oferta que es en realidad una recta vertical; determinando las cantidades, y siendo la demanda la que determina los precios. Ya Adam Smith se había percatado de esto, y en tal sentido expresó que “la renta no guarda proporcionalidad con lo que el propietario haya invertido en mejoras (…) sino con lo que el campesino pueda pagarle” (Adam Smith, La Riqueza de las Naciones, Libro I, Capítulo II).
Vale decir que en este caso el subsidio que la comunidad londinense pretendió otorgar a los trabajadores al liberarlos del pago del peaje, y absorbiendo ese costo con recursos públicos,  terminó siendo un subsidio a los propietarios del suelo. Y ello por no haberse utilizado  precisamente instrumentos de recuperación de esa valorización adicional que tal medida había causado en los precios del suelo, y por ende en el valor de las locaciones urbanas. 
El viejo ejemplo de Churchill ha sido luego constatado en estudios aplicados a otras realidades: “…un aumento en el ingreso de los hogares desplaza la curva de demanda hacia afuera. Como la oferta es fija, debido a que el stock de vivienda también es fijo, este movimiento se refleja en un aumento de los precios…”. Esta advertencia es particularmente relevante en el caso del debate que se está originando – sobre todo en Estados Unidos – a propósito de las alternativas de financiación de un ingreso básico universal, y fundamentan los argumentos de aquellos que sostienen que debería combinarse con instrumentos tributarios que graven la renta del suelo y que por lo tanto impidan que el mayor poder adquisitivo de las personas de menores ingresos se traslade a los precios de las locaciones urbanas.
En líneas generales, puede ser muy frecuente que con el ánimo de favorecer a comunidades de bajos ingresos se piense en proveer o mejorar escuelas, brindar mejores condiciones de seguridad, o facilitar el acceso a empleos y servicios educativos, por ejemplo a través de mejores calles o sistemas de transporte público. Si se logran cualquiera de esas mejoras, los precios del suelo subirán, los alquileres subirán, y los supuestos beneficiarios podrían verse obligados a abandonar esas áreas, en un proceso usualmente denominado gentrificación. Recursos públicos obtenidos a través de la tributación terminan en ese caso enriqueciendo a los dueños del suelo, que por lo general no son pobres. En cualquier caso, más allá de la condición socio-económica de los propietarios del suelo, se habría configurado un  enriquecimiento sin justa causa. Sin mover un dedo, sin hacer nada, merced al impacto de la utilización de fondos públicos de todos los contribuyentes, algunos tendrían un patrimonio sustancialmente mayor al que tenían antes de las mejoras que la inversión de tales fondos supuso.
Esto nos lleva a analizar la cuestión de la especulación inmobiliaria, que podríamos definirla simplemente como la práctica consistente en comprar suelo y no utilizarlo sino retenerlo especulativamente a la espera de una futura apreciación. Debe quedar en claro en este sentido que la especulación inmobiliaria, o más propiamente dicho la especulación con el suelo, no crea absolutamente ningún valor. Por el contrario, la especulación con el suelo sí produce:
-          Escasez artificial de suelo desarrollable (especialmente en ubicaciones privilegiadas).
-          Incrementos en los precios del suelo (particularmente en ubicaciones privilegiadas).
-          Dispersión urbana desmedida.
-          Períodos de auge y posterior estallido de burbujas inmobiliarias que causan dificultades para la mayoría de la sociedad.
Es muy importante, por lo tanto, resaltar que la capacidad de los propietarios para apropiarse de valorizaciones del suelo creadas públicamente es el combustible para la especulación inmobiliaria.             
Llegamos de esta manera a este esquema que muestra las consecuencias de la valorización del suelo:


1.- Los ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios. Nótese que estos impuestos gravan primordialmente el trabajo y el capital. Los propietarios del suelo en localizaciones privilegiadas contribuyen menos que otros porque buena parte de sus impuestos se transfieren a los consumidores.   
2.- El gobierno aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.
3.- Los beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados (“Localización, localización, localización”). 
4.- Recuperación de la valorización del suelo: el impuesto inmobiliario, que grava tanto el suelo como las mejoras, y otros impuestos y tasas, recuperan sólo una pequeña parte de tal valorización.
5.- La mayor parte de la valorización del suelo creada por la acción pública son ganancias inmerecidas para los propietarios de localizaciones privilegiadas, que cargan mayores costos a los inquilinos por acceder a bienes públicos y servicios. Nótese que los inquilinos de alguna manera pagan dos veces por los servicios públicos, a través de los impuestos y a través de la renta del suelo.
Pero este estado de cosas puede – y debe – reformarse. Pasaríamos así a este esquema alternativo, en el que vemos las consecuencias de la recuperación y la reinversión de las valorizaciones del suelo, en procura de equidad y sostenibilidad.


1.- Los ciudadanos pagan impuestos para generar y mantener bienes públicos y servicios. Pero en este caso, a diferencia del anterior, los propietarios de suelo en sitios privilegiados contribuyen mucho más que antes (a través de instrumentos de recuperación de las valorizaciones o plusvalías, siendo el más importante el impuesto al valor del suelo libre de mejoras). A su vez, los impuestos al trabajo y al capital pueden ser reducidos como resultado de la mayor recaudación del impuesto al suelo, sin afectar la recaudación fiscal.
2.- El gobierno aplica la recaudación fiscal para producir bienes públicos y servicios.   
3.- Los beneficios de muchos bienes públicos y servicios son capitalizados en valorizaciones en los precios del suelo, sobre todo en sitios privilegiados (“Localización, localización, localización”). 
4.- Instrumentos más robustos y eficaces que el actual impuesto inmobiliario permiten recuperar para el fisco más valorización del suelo creada públicamente, y adicionalmente los impuestos que gravan las mejoras o construcciones pueden ser reducidos (o idealmente eliminados).  
5.- La reducción de las ganancias inmerecidas de los propietarios del suelo reducen su precio, y por ende el de los alquileres. La reducción (o eliminación) de impuestos que graven las construcciones las hace más asequibles, por lo que los inquilinos consiguen más valor por el alquiler que pagan, y se fomenta a su vez la construcción de viviendas y todo tipo de edificios, por una doble vía, alentando la ocupación de parcelas en desuso, y abaratando los costos de construcción.
De modo tal que podríamos concluir en que cuando la infraestructura está bien diseñada y bien ejecutada, infla los precios del suelo circundante, que se ve beneficiado por la influencia que tal infraestructura genera en las condiciones de ocupación y utilización de las parcelas afectadas (accesibilidad, seguridad, calidad ambiental, etc.). La recuperación y reinversión de las valorizaciones del suelo consiste en captar por parte del sector público las plusvalías generadas por la acción pública en los precios del suelo y reciclarlas en la creación, operación y mantenimiento de nuevas infraestructuras y servicios urbanos.
Planteos de este tipo suelen despertar dudas y diversos cuestionamientos. Por ejemplo, por qué no premiar la especulación inmobiliaria? Vale la pena aclarar que, aunque a menudo se confunden los términos, no es lo mismo la especulación inmobiliaria que el desarrollo inmobiliario. Por el contrario, podría decirse que son la antítesis. Uno de los argumentos falaces que podemos encontrar en defensa de la especulación inmobiliaria es que es una actividad de riesgo, y que el capitalismo debería recompensar la toma de riesgos. Pero debemos diferenciar muy cuidadosamente el riesgo productivo del riesgo no productivo. Construir un edificio es riesgoso, y aún si la inversión termina no siendo rentable la sociedad contará con un edificio más que puede ser usado. La especulación inmobiliaria puede ser riesgosa, aunque generalmente no lo es, pero nunca es una inversión productiva. Se gane o se pierda, nada de valor se crea.
Otro interrogante que puede surgir es el siguiente: cuando se mejor la infraestructura y los valores del suelo se incrementan, no se recupera esa valorización con el impuesto inmobiliario?    
En general, cabe señalar que los avalúos fiscales que se usan para el cálculo del impuesto inmobiliario están notablemente rezagados con respecto a las valuaciones de mercado, pero además el impuesto inmobiliario, es en realidad la combinación de dos impuestos, uno muy bueno y uno muy malo. William Vickrey, Premio Nobel de Economía en 1996, señaló al respecto que “el impuesto a la propiedad inmobiliaria es, económicamente hablando, la combinación de uno de los peores impuestos - la parte que se deriva de las mejoras a un bien inmueble… - y uno de los mejores - el impuesto a la tierra o al valor de un lugar… -. “  (Martim O. Smolka, Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA, 2013). El impuesto inmobiliario tiende a reducir la construcción, mejora y mantenimiento de edificios, al encarecer los costos de construcción, mientras que por otro lado recupera muy poco de la valorización del suelo. Cabe recordar aquí que el impuesto al valor del suelo es el único que no puede trasladarse, y que en vez de producir un aumento de su precio, contribuye a que baje al forzar a un aumento de las cantidades ofertadas en el mercado, ante la inconveniencia de mantener parcelas vacantes. En este sentido es pertinente tener en cuenta que “un aumento del stock de vivienda hace que la curva de oferta se desplace hacia la derecha, con lo cual se genera una disminución en el precio”. En palabras del economista norteamericano Fred Foldvary, “los economistas han conocido por más de 200 años que un impuesto sobre la renta del suelo no cambia la renta del suelo. El impuesto reduce el precio de compra del suelo, por lo que la carga recae sobre los propietarios de la tierra… reemplazar los impuestos sobre los salarios con impuestos sobre la renta del suelo aumentaría los salarios y disminuiría el valor del suelo, haciendo que la vivienda sea mucho más asequible”.
La dispersión urbana genera numerosos problemas; significa usos del suelo en tejidos segregados, discontinuos y de baja densidad. Los desplazamientos peatonales y en bicicleta se tornan inconvenientes o directamente imposibles por las grandes distancias. El tránsito, que depende de muchas personas yendo y viviendo en la misma dirección al mismo tiempo es típicamente ineficiente y produce congestión. Prácticamente todas las actividades afuera de la vivienda requieren desplazamientos en automóvil particular. El término “smart growth” (crecimiento inteligente) fue acuñado en los 80s y 90s como una reacción frente a la “dispersión urbana”. La noción consiste en que el desarrollo debería darse donde ya existe infraestructura. La clave es el desarrollo de relleno, el completamiento urbano.
Es importante distinguir las diferencias entre las herramientas que gravan el desarrollo y las construcciones y la recuperación y reinversión de la valorización del suelo. En el primer caso, cuanto más intensivamente se aprovecha el suelo, más usuarios se benefician de la infraestructura disponible, y los propietarios pagan en función de la intensidad del desarrollo. En el segundo, se considera que la infraestructura brinda la misma oportunidad a todas las parcelas de suelo servido, independientemente de si ese suelo es desarrollado o no. Por lo tanto los propietarios deben pagar en función del valor recibido que se desprende de las inversiones o acciones públicas. Como hemos dicho, el impuesto inmobiliario es difícil de caracterizar y de evaluar, porque combina en un mismo impuesto estos dos tipos de tributos.
Cómo puede la recuperación y reinversión de la valorización del suelo superar el “dilema de la infraestructura”?
Debemos tener en cuenta que los gravámenes a las construcciones se equiparan a un costo de producción. Por lo tanto, si los costos de producción aumentan, disminuyen las cantidades producidas (en este caso construídas) y aumentan los precios de la construcción. Queremos reducir el desarrollo urbano en áreas con infraestructura y hacer que se incremente su precio? Por supuesto que no. Un impuesto a las mejoras se apropia de valor creado de manera privada, por el genuino esfuerzo del propietario.  Castiga a los constructores, futuros ocupantes y consumidores.
A la inversa, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo es un tributo basado precisamente en el valor del suelo. La oferta de suelo no se ve afectada por la recuperación y reinversión de la valorización del suelo, el suelo no se produce. La recuperación y reinversión de la valorización del suelo no implica un costo de producción, sino un costo de propiedad.  
Cuál es el impacto del impuesto al valor del suelo en sus precios? A medida que los costos de propiedad aumentan, disminuyen sus beneficios, y por lo tanto el precio del suelo tiende a bajar. A diferencia del impuesto a las mejoras, el impuesto al valor del suelo, no castiga a los constructores, futuros ocupantes y consumidores.
Las respuestas que los propietarios del suelo dan a estos dos tipos de tributos son radicalmente diferentes. En primer lugar, van a tender a evitar los gravámenes al desarrollo, disminuyendo la cantidad, la calidad y la superficie de nuevas construcciones (o construyendo en áreas con menos impuestos a las mejoras) y reduciendo el mantenimiento de edificios existentes.
En cambio, el impuesto al valor del suelo no se puede evitar. La valorización dada por la localización no está determinada por el propietario. El propietario no puede mudar su parcela a una zona con menores impuestos. El suelo de alto valor va a ser desarrollado, o bien su propietario deberá venderlo a alguien que lo haga.      
En un sistema de recuperación y reinversión de la valorización del suelo los propietarios pagan por los beneficios de la infraestructura en proporción a los beneficios que reciben. Un sistema de esta naturaleza alienta el desarrollo del suelo de alto valor. En vez de empujar el desarrollo hacia la periferia, lo promueve allí donde hay transporte y otras infraestructuras. De esta manera, reduce la dispersión urbana, previene la duplicación de infraestructura, disminuye los costos per capita de la infraestructura y baja la carga tributaria.        
En realidad existen diversos instrumentos de recuperación de la valorización del suelo, y no todos implican necesariamente la reinversión en infraestructura o servicios urbanos.
Entre los más importantes tenemos los siguientes: 
-          Impuesto al valor del suelo libre de mejoras.
-          Contribución por mejoras.
-          Concesión onerosa del derecho de construcción, etc.  
La clave consiste en emplear en cada caso los incentivos correctos de acuerdo a la situación de que se trate.  
Veamos un ejemplo. Los experimentos controlados son raros en las ciencias sociales. Cuando una nueva política pública se implementa ocurren cambios. Pero la pregunta que debemos hacernos es la siguiente: es la modificación en las políticas adoptadas la causa responsable del cambio que se observa, o podría haber ocurrido de todas maneras? 
McKeesport, Duquesne y Clairton son pueblos similares en la región de Pittsburgh. A mediados de la década del 70, cada una de las plantas de acero de estos pueblos había cerrado. La cantidad y el valor de los permisos de construcción declinó en cada ciudad por varios años consecutivos. McKeesport adoptó en ese momento un impuesto inmobiliario con dos tasas, menor para las construcciones y mayor para el suelo. Los permisos de construcción aumentaron por 3 años consecutivos. Pero, era esta la causa; no habría ocurrido de todas maneras, como consecuencia de otros factores?

Como muestra el gráfico, la diferencia estuvo en la política tributaria. Duquesne y Clairton mantuvieron su tradicional impuesto inmobiliario. Allí los permisos de construcción continuaron decayendo, mientras que se incrementaron significativamente en McKeesport.
Duquesne y Clairton advirtieron lo que estaba sucediendo en McKeesport, y adoptaron defensivamente mecanismos de recuperación y reinversión de la valorización del suelo. Poco tiempo después, confirmando la teoría, los permisos de construcción comenzaron a aumentar en estas localidades también.
Aquí es importante enfatizar un aspecto. Las 3 localidades mencionadas eran ciudades en situaciones sumamente recesivas. Las reformas tributarias que se implementaron no trajeron de vuelta las plantas siderúrgicas y los miles de empleos bien pagos que esas industrias proveían. Pero este experimento muestra que, en cualquier momento del ciclo económico en que esté una localidad, aún durante una muy profunda recesión o depresión, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo puede ayudar a la economía local a operar en un nivel más alto.
Se presentan en este tema oportunidades y desafíos:
-          Oportunidad: las comunidades están generalmente ávidas de financiamiento para infraestructuras. Pueden los gobiernos continuar cediendo enormes cantidades de recursos en valorizaciones del suelo creadas por la acción pública? La recuperación y reinversión de la valorización del suelo puede ayudar a que la financiación de la infraestructura sea autosustentable.
-          Oportunidad: las comunidades no pueden afrontar los costos de la dispersión urbana. La recuperación y reinversión de la valorización del suelo reduce la dispersión urbana y por lo tanto minimiza sus daños ambientales y fiscales.
-          Oportunidad: la recuperación y reinversión de la valorización del suelo provee una solución a la paradoja de que “ninguna buena acción queda impune”. Permite calibrar adecuadamente la correspondencia entre los objetivos buscados y las herramientas efectivas implementadas, evitando que buenas intenciones terminen siendo neutras, o más aún, “peor el remedio que la enfermedad”.
-          Oportunidad: los gobiernos ya lo están haciendo. En general en nuestro país el impuesto inmobiliario, recaudado por las provincias, grava tanto el valor de las mejoras, creado por el propietario, como el valor del suelo, acrecentado por la acción pública. Pasar gradualmente a un esquema que deje exentas a las mejoras y grave sólo el suelo es un cambio que puede tener profundos efectos positivos.
-          Desafío: generalmente no se comprende bien la diferencia entre gravar las mejoras y gravar el suelo.
-          Desafío: frecuentemente no se interpreta correctamente el término “captura de plusvalías”, o “recuperación de plusvalías”. A punto tal que las Naciones Unidas han optado por evitar el término inglés “capture”, dado que suena agresivo u hostil.
-          Desafío: algunos proyectos de infraestructura son financiados por organismos nacionales (a veces con financiación internacional), mientras que el principal instrumento tributario sobre el suelo es provincial, y las regulaciones del uso del suelo y las edificaciones es generalmente competencia municipal.            
Veamos algunas objeciones que pueden ser usuales:
-          Qué problema existe con el actual impuesto inmobiliario? El problema es que funciona al revés. Castiga a las personas que proveen viviendas y empleos, mientras que recompensa a las que retienen suelo de manera especulativa o dejan edificios vacíos y deteriorados.
-          Por qué no eliminar entonces el impuesto inmobiliario? Parte del impuesto inmobiliario, el que grava el suelo, hace retornar a la comunidad la valorización del suelo que misma comunidad creó a través de la acción del Estado. Permitir que valorizaciones creadas por la acción pública se conviertan en ganancias inmerecidas alienta la especulación inmobiliaria, una actividad parasitaria que sólo incrementa los valores del suelo y los alquileres y destruye empleos.    
-          Si la recuperación de la valorización del suelo es tan buena idea, donde se implementa? Se implementa prácticamente en cada ocasión en que se cobra el impuesto inmobiliario, pero; no es suficiente para lograr sus objetivos, y es eclipsado por los impactos adversos de gravar el valor de las mejoras, creado de manera privada por sus propietarios.
Además, el lenguaje es importante. Cuando alguien dice: “podemos solucionar este problema con un impuesto al valor del suelo”, lo que la mayoría escuchará es “un impuesto…” y  probablemente responda: “Gracias, pero no necesitamos un nuevo impuesto!” (o algo probablemente mucho menos amable). En cambio, si decimos “reducción universal de impuestos”, se enfatiza que la alícuota del impuesto será reducida (idealmente eliminada) en todos los edificios, y no solamente en aquellos de unos pocos favorecidos, como es usual en muchos casos de reducción de alícuotas.
Los pasos en la implementación de cualquier instrumento de recuperación y reinversión de la valorización del suelo podrían ser:
-          Identificar las metas y objetivos clave:
Establecer una economía más equitativa y sostenible.
Hacer que la financiación de la infraestructura se autosustente.
Obtener una justa compensación por parte de los beneficiarios de la infraestructura.
Integrar la construcción, operación y mantenimiento de las infraestructuras con las políticas de uso del suelo a los efectos de:
§  Reducir la dispersión urbana y el impacto ambiental negativo.
§  Disminuir la congestión del tráfico.
§  Evitar la duplicación innecesaria de redes de infraestructura.
                Maximizar la asequibilidad de la vivienda y la generación de empleo.
-          Identificar la normativa  a todo nivel que permite o prohíbe la instrumentación de mecanismos de recuperación y reinversión de la valorización del suelo.
-          Identificar actores sociales interesados y desarrollar estrategias y campañas de divulgación adecuadas para cada grupo de interés: vivienda, pobreza, empleo, desarrollo económico, ambiente, justicia social, etc..
-          Crear una coalición de organizaciones, comunidades y organismos públicos.
-          Implementar una nueva actitud o enfoque de la creación de infraestructuras; pasando de un viejo enfoque basado en una secuencia en la que los estudios de ingeniería determinan la demanda y la mejor localización para ubicar bienes y servicios públicos, luego se obtiene financiación nacional o provincial, y finalmente se construye la infraestructura; a un nuevo enfoque, en el que se comienza igual, se continúa calculando la valorización del suelo que se produciría y los niveles de recuperación de tal valorización, posteriormente evaluando los diferentes incentivos asociados con las alternativas de financiación disponibles determinando cuales incentivos están más alineados con los objetivos de la comunidad en términos de usos del suelo y desarrollo urbano, y finalmente, establecer una coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para recuperar y reinvertir la valorización del suelo que la infraestructura generará.         
Finalmente, por qué la recuperación y reinversión de la valorización del suelo es tan importante?
Se trata de una fuente generalmente pasada por alto de financiación de las infraestructuras. Aquí es importante enfatizar que CÓMO obtenemos fondos para financiar infraestructura es tan importante como CUÁNTO recaudamos. Y además es una excelente herramienta para integrar las políticas de infraestructuras y servicios con las de uso del suelo.
En definitiva, la recuperación y reinversión de la valorización del suelo:
-          Genera recaudación fiscal.
-          Crea incentivos correctos para los usos del suelo:
Desalienta la dispersión urbana.
Alienta la reinversión, y de esta manera fomenta la creación de empleos y favorece la asequibilidad de la vivienda.
Mejora la eficacia de las regulaciones urbanísticas.
-          Hace que la carga tributaria sea más justa y equitativa
Los beneficiarios de la infraestructura pagan en proporción a los beneficios recibidos.
La comunidad es más equitativamente compensada por la creación de beneficios por la acción pública.
Reduce la presión tributaria sobre la producción y sobre aquellos que no son beneficiados directamente.

Expreso finalmente mi profundo agradecimiento a la Henry George School of Social Science y al Profesor Rick Rybeck por los valiosos aportes recibidos en el curso.        

No hay comentarios:

Publicar un comentario