Y EL ARTÍCULO 24...?

Por José Antonio Artusi / ¿Cuantos ciudadanos entrerrianos saben que un artículo de la Constitución de la Provincia reformada en 2008 tiene un artículo, el 24, que reza lo siguiente: “El Estado asegura a todos los habitantes el derecho a la alimentación, así como un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social o catástrofres que coloquen al afectado en situación de desamparo. Un ente público con participación ciudadana tendrá a su cargo la efectivización de este derecho”? 

Sospecho que muy pocos. 

Duele que sea letra muerta, que a 11 años de la reforma no tengamos una ley reglamentaria, el “ente público con participación ciudadana a cargo de la efectivización” no exista, pero fundamentalmente que haya todavía entrerrianos privados en la práctica del derecho que se pretendió consagrar. 

En ocasión de la reforma de la Constitución de la Provincia en el año 2008, puse a consideración de convencionales de la UCR y del Partido Socialista una propuesta de reforma, tendiente a incluir en el texto constitucional un artículo que garantice el derecho a una renta básica de ciudadanía. Al solo efecto de aportar un texto base como insumo para el debate, se sugería la siguiente redacción: “La Provincia garantiza una Renta Básica de Ciudadanía, universal e individual, que se hará efectiva a cada ciudadano de pleno derecho que pueda acreditar su residencia en el territorio provincial. La Renta Básica de Ciudadanía se hará efectiva a todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas desde el momento de su concepción y durante toda su vida, en una cuantía nunca inferior a la que permita satisfacer necesidades básicas de subsistencia. Este derecho sólo se podrá ejercer cuando se acredite la residencia en el territorio provincial, en los términos que se determine por la ley reglamentaria.” 

El convencional Américo Schvartzman (PS) se hizo eco de la propuesta y presentó un proyecto de reforma, obrante en el Expediente 495, en el que proponía incorporar dos artículos y una cláusula transitoria, con la siguiente redacción: 

“Artículo ____ : El Estado garantiza a cada entrerriano y entrerriana una renta básica ciudadana, desde su nacimiento y de carácter vitalicia, que será efectiva con el solo hecho de acreditar residencia en el territorio de la provincia. La renta básica ciudadana no podrá ser inferior a los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de cada individuo. 

Artículo ____ : A los fines de efectivizar el derecho de renta básica ciudadana, se crea el Sistema de Ingreso Ciudadano de Entre Ríos. Será administrado por un ente mixto integrado por representantes del sector público y de las organizaciones de la sociedad civil vinculadas con la temática. Su funcionamiento estará sujeto a normativas que garanticen la transparencia y eficacia del programa. El mismo podrá ser de aplicación progresiva, dando inicio con los niños y niñas nacidas el primer día del año inmediato posterior a la sanción de esta Constitución, y las mujeres embarazadas. 

Cláusula transitoria: La Honorable Legislatura dictará la ley reglamentando la efectivización de este derecho, antes de transcurridos los 180 días de sancionada la Constitución.” 

El mencionado expediente fue unificado con los expedientes 728 (Convencional Barrandeguy), 1230 (Asociación Aportar) y 1240-41 (Ex integrantes del INCINIPA). 

El proyecto del convencional Barrandeguy proponía el siguiente texto: “El Estado provincial les asegura a todos los habitantes: 1º) El derecho a la alimentación como integrante del derecho a la vida y a la salud. 2º) El derecho a un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social, o catástrofes producidas por fenómenos naturales, que coloquen al afectado en situación de desamparo personal y familiar. La tramitación y liquidación del beneficio ser realizará por medio de oficinas técnicas a cargo de profesionales de carrera del Estado que aseguren un tratamiento digno al beneficiario y la libre disponibilidad del beneficio”. 

Otro de los proyectos fue el que se identificó con el expediente 1240, elaborado por ex integrantes del Ente Público Administrador del Ingreso Ciudadano de la Niñez de la Ciudad de Paraná. En la nota de presentación de la iniciativa sostenían que “motiva la presente propuesta el haber sido gestores y partícipes de una experiencia de reorientación de fondos públicos con participación ciudadana que mereció el respeto de nuestra comunidad, obteniendo – pese a su implementación por un período extremadamente breve – resultados valiosos en cuanto a documentación de recién nacidos, reducción de la mortalidad infantil, generación de ciudadanía en un sector poblacional marginado y empobrecido, cobertura de salud a más de 5.000 niños de la ciudad que carecían de ella y otros avances en la equidad social que resultaría extenso enumerar en la presente”. La propuesta consistía en incorporar el siguiente artículo a la CP: “Todo niño y niña que habite el suelo de la provincia de Entre Ríos tiene el derecho a un ingreso para solventar los bienes relativos a la alimentación, salud y educación necesarios para una vida digna. Este ingreso, que se denominará Ingreso Ciudadano de la Niñez de Entre Ríos, será percibido por la madre, padre, tutor o encargado – en este orden de prioridad – desde el cuarto mes de gestación y hasta finalizado el período de escolaridad obligatoria; asumiendo los titulares de la patria potestad del niño o niña la responsabilidad de destinarlo al cumplimiento de lo establecido en el presente artículo. La administración de los fondos necesarios para hacer efectivo este derecho estará a cargo de un Ente Público con participación ciudadana, integrado por representantes del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil que mantengan una relación con la materia”. En los fundamentos del proyecto se aseguraba que “no se trata de incorporar en una ley un derecho imposible. Se trata de un derecho indispensable para que puedan cumplirse el resto de los derechos. Garantizar que todos tengan la oportunidad de nacer, crecer y morir con dignidad tiene un carácter fundacional de todos los demás derechos que la Constitución protege. Esa es la categoría que nosotros entendemos tiene la renta básica propuesta.” 

La Comisión de Nuevos Derechos y Garantías y Formas de Participación Popular emitió el dictamen nº 40, que se reproduce a continuación: 

DESPACHO Nº 40: Derecho al alimento y a la Renta Básica 

PROYECTO DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN LA HONORABLE CONVENCIÓN CONSTITUYENTE SANCIONA “El Estado Provincial asegura a todos los habitantes el derecho a la alimentación, parte esencial del derecho a la vida digna así como un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social o catástrofes producidas por fenómenos naturales que coloquen al afectado en desamparo personal y familiar. Un Ente Público con participación ciudadana integrado por profesionales de carrera del Estado y representantes de las organizaciones de la sociedad civil que mantengan una relación con la materia, tendrá a su cargo la efectivización de este derecho”. Es interesante destacar que si bien la redacción propuesta no incluye el término “Renta Básica”, éste forma parte del título del dictamen: “Derecho al Alimento y a la Renta Básica”. 

Finalmente, el Artículo 24, efectivamente incorporado al texto constitucional, quedó redactado de la siguiente manera: “El Estado asegura a todos los habitantes el derecho a la alimentación, así como un ingreso mínimo indispensable para la subsistencia en situaciones de falta de empleo regular, inestabilidad económica, social o catástrofes que coloquen al afectado en situación de desamparo. Un ente público con participación ciudadana tendrá a su cargo la efectivización de este derecho”. 

El 29 de Julio de 2009, hace ya más de 10 años, presenté un proyecto de ley para reglamentar el artículo 24. Lamentablemente no pudimos lograr que se trate, y en 2014 fue enviado al archivo. Y el 8 de Octubre de 2018 presenté otro proyecto de ley en este mismo sentido, proponiendo la creación del Programa Alimentario Provincial. En los fundamentos de esta iniciativa señalaba que “es evidente, comparando la redacción de los proyectos de reforma que hemos citado, que – a pesar de haber sido unificados en un mismo expediente – responden a concepciones diferentes. El primero, el de Schvartzman, abreva en una tendencia creciente a considerar la posibilidad de introducir programas universales e incondicionales de garantía de un piso mínimo de ingresos a todo ciudadano, destinado a satisfacer necesidades de subsistencia, a través de la asignación por parte del Estado de un ingreso ciudadano universal o renta básica de ciudadanía. No viene al caso discutir aquí las implicancias de tal concepto. En nuestro caso, hemos señalado en reiteradas oportunidades que tarde o temprano tendremos que avanzar por ese camino si queremos realmente consolidar una verdadera democracia republicana con oportunidades para todos. Sin embargo, consideramos que una política pública de esas características debe ser necesariamente instrumentada a nivel nacional; y por otro lado es verdad que el texto final del artículo 24 se apartó de esa concepción universalista que impregnaba el proyecto del convencional uruguayense. Nos adelantamos a señalar que podría darse una combinación y articulación virtuosa de políticas públicas en diversos niveles en la que se conjuguen una mayor universalidad e incondicionalidad en las acciones a nivel nacional con programas provinciales y locales focalizados y específicos, destinados a brindar respuestas efectivas a situaciones particulares. 

Volviendo a los proyectos que mencionábamos anteriormente, el del convencional Barrandeguy responde precisamente a la intención de proponer un derecho que si bien en el punto primero se presenta como universal, en el segundo tiene en cuenta situaciones específicas claramente enumeradas. El tercero, basado en la experiencia del INCINIPA, podríamos decir que es un caso intermedio, basado en la universalidad general del ingreso ciudadano, pero segmentado por franjas etáreas y limitado en este caso a la población infantil. Más allá de las bondades y defectos de cada uno de esos proyectos, la realidad indica que el artículo 24 no ha sido reglamentado legislativamente y hacerlo constituye una asignatura pendiente que no admite dilaciones por parte de esta Legislatura. Con respecto a la forma en la que un programa como el que proponemos podría articularse con otros mecanismos de protección social instrumentados a nivel nacional, debemos recordar que en nuestro país tenemos un sistema que ha sido calificado por Leonardo Gasparini, investigador del CEDLAS de la Universidad Nacional de La Plata como un sistema de protección social inicialmente basado sólo en el empleo formal pero con una tasa de informalidad laboral históricamente alta, que no hemos logrado que perfore el piso del 40%. Progresivamente se ha ido marchando hacia la universalidad, en un proceso en el que la Argentina ha ido agregando componentes al Estado de bienestar. De manera desordenada quizás, pero ha ido cubriendo diversos grupos sociales y carencias. Si nos centramos específicamente en el sistema de protección social a la niñez veremos que hoy tal sistema tiene 3 pilares: 

- Las asignaciones familiares destinadas a hijos de empleados formales. 

- Las deducciones por hijo en el impuesto a las ganancias. 

- La Asignación Universal por hijo (AUH), destinada a hijos de desempleados, inactivos, trabajadores no registrados, etc.. 

Si bien el sistema en su conjunto no es plenamente universal, puede decirse que ha ido evolucionando en esa dirección y ha habido últimamente avances notorios. Si analizamos la forma en la que se distribuye la población infantil por quintiles en relación al beneficio que perciben, veremos que, como resulta lógico, la AUH predomina en los quintiles de menores ingresos, las asignaciones familiares en las situaciones intermedias, y las deducciones de ganancias en los quintiles de mayores ingresos. La evaluación general del sistema, más allá de marchas y contramarchas, y de aspectos a corregir, puede dar lugar a considerar que tiene implicancias positivas, sobre todo si tratamos de imaginar qué ocurriría sin un sistema de estas características. En este sentido, está claro que contribuye a reducir la pobreza, la vulnerabilidad y la desigualdad, y tiene un fuerte apoyo político que hace que se constituya en una política de Estado. El sistema tiene, no obstante, algunas falencias que es menester destacar: 

- Su fragmentación en 3 pilares. 

- Su simplicidad de diseño. Si bien este atributo puede verse como una falencia, nosotros consideramos que también puede ser una fortaleza de una futura reforma que unifique los 3 pilares mencionados en un programa único basado en la universalidad y la incondicionalidad, al modo que lo proponía en su momento el proyecto de ley de creación del Ingreso Ciudadano a la Niñez presentado por las diputadas nacionales Elisa Carrió y Elisa Carca originalmente en la década del 90 y reproducido luego en diversas oportunidades. Vale la pena también señalar aquí que el CIPPEC ha identificado más recientemente un par de escenarios para reflotar aquella propuesta y mejorar de esta manera el sistema en su conjunto. 

- Problemas de coordinación y rigidez, e inequidad. 

- Baja eficiencia redistributiva. 

- Incentivos o desincentivos : “Trampa de la pobreza”. 

- Escasez de elementos de promoción social. 

En este sentido, Leonardo Gasparini considera que “el subsidio uniforme por hijo en la AUH desaprovecha la posibilidad de un mayor impacto sobre los grupos de pobreza extrema”, y que genera por lo tanto un “efecto redistributivo y de alivio a la pobreza menor que el potencial.” El mencionado autor sostiene que “existe alguna evidencia que sugiere que la AUH podría generar algunos efectos no deseados: 

- Desincentivo a la formalización laboral; 

- Desincentivo a la entrada al mercado laboral de mujeres, y 

- Aumento de fecundidad;” si bien reconoce que “hay debate académico sobre estos puntos”, y que “los efectos encontrados no son enormes”. 

Es por ello que podríamos avanzar en la configuración de un sistema complejo de prestaciones por parte del Estado nacional y provincial que permita un diseño de los programas más trabajado, con componentes que se vayan sumando a una prestación básica (INCINI nacional?) que permitan a su vez una atención focalizada en grupos de mayor vulnerabilidad, en este caso cubiertos por programas provinciales como el que proponemos en el presente proyecto de ley. En nuestro caso, la entrada al programa se determinaría sobre la base de una ficha social destinada a captar el grado de vulnerabilidad del hogar (y no en función sólo del status laboral). 

Estaríamos en este caso avanzando en la consolidación de un sistema articulado en el que vayan confluyendo diversos programas de “segunda generación” con acento en la promoción social. La alternativa que imaginamos, entonces, consistiría en un sistema integrado progresivo, destinado consolidar los distintos subsistemas de protección social a la niñez bajo un único sistema integrado a nivel nacional, en el que cada niño tendría derecho a un beneficio monetario, sujeto a un conjunto de condiciones, corresponsabilidades, reglas y procedimientos comunes. Articulado con programas provinciales como el que aquí proponemos, si bien la normativa básica nacional sería común a todos, el beneficio concreto que reciba cada niño sería condicional a sus medios económicos y vulnerabilidad social. Para dar un ejemplo simple que sirva para ilustrar un caso concreto, un niño que viva en un hogar en condiciones de pobreza extrema o indigencia recibiría el complemento de la prestación básica del programa, incrementando en un 50% lo que percibe en concepto de la AUH, y contribuyendo a que eventualmente salga de esa situación de indigencia y mejore la capacidad de su familia para brindar una alimentación acorde a sus necesidades. En un caso más extremo aún, en el que a la pobreza y vulnerabilidad social y alimentaria se agregue alguna patología que agrave dicha vulnerabilidad, podría incrementarse la cobertura a través de la prestación de beneficios específicos dirigidos a cubrir las necesidades nutricionales derivadas de la condición de salud. En definitiva, la combinación de universalidad e incondicionalidad en el nivel del sistema nacional con focalización y especificidad en el nivel de programas provinciales y locales como éste podría dar lugar a una sinergia positiva y virtuosa que extraiga los mejores resultados de cada enfoque.” 

Lamentablemente, tampoco pudimos lograr que este proyecto tuviera tratamiento legislativo. Constituye un aporte a un debate imprescindible, que exige de todos hacerse cargo con responsabilidad del problema y evitar acusaciones mutuas que sólo distraen y evitan que se logren acuerdos efectivos para proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad. Las necesidades más acuciantes de los que menos tienen no deben ser utilizadas demagógicamente para generar herramientas clientelares de dominación; por el contrario, deben obligarnos a poner en marcha entre todos políticas públicas efectivas y permanentes que signifiquen pasos concretos en pos de una sociedad más justa e igualitaria.-